郑世飘
—信丰县扩大新农村建设覆盖面和农民受益面的探索与实践
让现代文明的阳光普照广大农村，这是新农村建设的根本目的。在新农村建设由开始起步阶段过渡到持续、稳步、纵深推进关键阶段时，如何有效扩大覆盖面和农民群众的受益面？这为身处新农村建设一线的县乡两级基层提出了一个崭新的课题。信丰县围绕这一课题，按照市里“五新一好整体推进”的操作思路，在工作谋划、政策设计和力量整合等方面进行了一些探索实践，取得了一些初步成效，得到了一些有益启示。
主要做法及成效
一、坚持以统筹发展的理念拓展建设内涵。新农村建设是对农村经济社会发展的一种全面性要求，中央把它概括为“20字”，赣州把它具体化为“五新一好”。无论是中央还是赣州的要求，都充分揭示新农村建设内容相当丰富，涵盖了农村经济、政治、文化、社会建设、党的基层组织建设等等。从信丰三年来的工作实践看，全县各地按照市里“五新一好整体推进”的操作思路，摸索出了许多行之有效的办法，也取得了较为明显的成效，但也存在一些起不容忽视的问题。集中体现在各地的工作着力点普遍偏重于村庄整治，在发展新产业、培育新农民、组建新经济组织、塑造新风貌、创建好班子等方面重视不够，办法不多，缺乏整体推进的有效工作载体。农民由此在新农村建设中得到的实惠充其量也仅仅限在走平坦路、喝干净水、上卫生厕等几个方面。为解决这些问题，我们在以下三方面进行了探索实践：
1、立足统筹分工谋划工作指导。新农村建设工作领导小组下设了发展新产业和组建新经济组织、建设新村镇、培育新农民、塑造新风貌、创建好班子5个协调指导小组，每个组由1名县领导任组长。同时进一步明确了各成员单位的主要职责，使各协调指导小组和各成员单位既分工负责，又密切配合，形成了强大的工作合力。围绕发展壮大脐橙、甜玉米、蔬菜三大农业主导产业，今年新设了3个由县领导任正副组长的产业建设指导协调工作组，围绕扶持区域特色产业发展乡村由主要领导挂帅成立了产业服务队，初步形成了县抓主导产业、乡抓特色产业、村抓“一村一品”的产业主抓格局。
2、着力细化措施谋划工作部署。根据中央、省、市有关精神和群众的愿望要求，制定了《信丰县2007年社会主义新农村建设工作意见》。在此基础上，五个新农村建设指导协调小组分头制定了“五新一好”六个单项工作的详细实施方案，细化了各项目工作的具体要求、主抓措施和奖惩办法。同时出台了《新农村建设县乡干部包乡（镇、村）抓点责任制方案》，改变以往领导、单位挂钩联系新农村建设只抓点不顾面的做法，推行县领导包乡抓点、乡镇领导包片抓点、县直（驻县）单位包村抓点责任制。《责任制方案》出台后，40多名县四套班子领导每月不少于5天深入所挂钩联系的乡镇和建设点指导工作，有效达到了一级带一级、一级抓一级，稳步推进新农村建设各项工作协调发展的目的。
3、注重强化联动谋划工作实施。为有效纠正把新农村建设单纯搞成“新村”建设的偏差，我们主要在四个方面强化了联动互动。一是点面齐动。改变以往单纯在点上上敲敲打打搞新农村建设的做法，除“三改”工作外，其他工作如“三清” 、发展新产业、培育新农民以及村庄规划等在全县全面铺开。二是综合施治。在选点布点时，尽量把建设点布设到各涉农项目区内，对山、水、林、田、路、村庄、产业培训及其他事业等进行综合施治，把促进生产与改善生活结合起来，把改变面貌与发展社会事业结合起来。从而真正把抓“点”工作办成建设全面小康的“基础工程”、统筹城乡发展的“龙头工程”、促进人与自然和谐的“生态工程”、培育新农民的“素质工程”和为民办实事的“民心工程”。如嘉定镇上七里村整村推进建设点结合实施创建全国绿色农业示范区项目，在村庄规划中统筹安排了民宅、产业、道路、绿地、社会事业设施的布局，发展绿色生态产业（无公害蔬菜）、建设绿色生态家园（整村推进村庄整治）、开发绿色生态旅游（“农家乐”开发），建成了人人向往的和谐生态新村。三是城乡互动。按照“立足城镇抓农村，跳出农村抓农村”的思路，我们将农村村庄整治建设、中心城镇建设、工业园区建设、城区建设以及县乡村水利、电力、交通通信、环保等基础实施建设统筹起来规划，明确各自发展定位和功能划分，共同构成一个有机的规划体系。目前，我们在完善县城第三轮总体规划修编的同时，全面启动所有圩镇总体规划修编工作，完成了全县3561个自然村的规划编制工作，规划建设了古陂、大塘埠、西牛、大阿、铁石口、安西、正平等一批区域性中心镇，初步形成了城、镇、村和谐发展的规划空间布局。四是工农联动。按照“以工业化促进农业产业化，以农业产业化提升工业化”的思路，通过招商引资、扶持能人大户等多种途径，加大扶持龙头企业力度，依托龙头企业大规模培训农民，高质量发展新经济组织，大幅度提高农民收入。伴随着中侨、正邦、诸信、绿萌、罗氏裕和、杨氏集团、温氏集团等一大批有资金、有实力的龙头企业在信丰落户、扎根、发展、壮大，全县脐橙、甜玉米、蔬菜三大农业主导产业和烟叶、生猪等七大区域特色产业迅速发展壮大，涌现出了脐橙、生猪、商品蔬菜、甜玉米、水产品、工业原料林6项产值超亿元的产业，全县农民在这六项产业中人均获益1600余元；全县组建农村合作经济组织379个，联结农户6.71万户，其中大阿华丰半夏、安西橙源果业、金盆山富民养蜂、嘉定胜利鸿运、大阿西江草菇等近10家合作社已注册登记，取得了参与市场竞争的法人地位。
二、坚持以普惠多数的原则放大奖补效应。开展新农村建设工作三年来，信丰涌现出了一大批成型的示范点建设点，新农村建设有了形象的实体支撑，这为工作的顺利纵深推进起到了较好的示范带动作用。但毋庸讳言，以往布点选点时因存在“嫌贫爱富”、“舍远取近”的偏差，一些地处交通沿线、基础较好的村庄一再被“锦上添花”，而一些地处偏远山区、基础相对较差的村庄却成了“被遗忘的角落”。这样不仅造成了不同乡村间农民心理上的不平衡，而且还助长了一些地处交通沿线、基础较好村庄农民的等靠要思想，大部分建设项目都指望政府来打包兜底，有限的奖补资金难以发挥四两拨千斤的效应，面推不开，没有让更多的群众享受到政府公共服务的“阳光”。根据群众 “抓点与不抓点相差至少15至20年”的强烈呼声，我们坚持普惠多数的原则抓奖补，以有限的扶持资金（物资），多干一些多数农民受益的事，多干一些农民长远受益的事。
1、一村一点抓示范。改变以往政府只在交通沿线定点抓示范的做法，坚持“农户集体签名自主申报，村庄有一定的规模，适当扩大整村推进点，尽可能与老点连线成片”的原则，在每个村择优布一个点以上，实现建设点乡乡村村全覆盖。同时在资金奖补扶持上，对改水改厕改路等属于公共、公益的建设项目推行普惠制，不论地理位置，不限条件好差，一个标准，一视同仁，统一奖补；对粉墙壁、修广场等一些功利性的项目，其奖补标准降低乃至减为零。今年全县抓了280个点，其中有5个是块状式整村推进的点，全面覆盖了263个行政村，直接受益农户13175户，所有点农户签字申报率都达到90%以上。村庄整治普惠制奖补政策的推行，激发了农民群众积极投身建设家园的巨大热情。短短几个月时间， 280个点改水、改厕入户率就达到80%，通组主干道硬化完成比例近70%。许多边远山区群众由衷地赞叹：普惠制让“新农村”从屏幕走进了农家。
2、一点一档抓管理。对被定为建设点的村庄，推行“一点一档”的管理办法。建设前，由驻点乡村干部和工作队员协同理事会认真摸清基本情况，精心制定工作方案，建立相关数据库、档案库，并导入契约式管理理念，引导理事会与乡村两级签订合同，明确奖补的项目、标准和要求；组织村民与理事会签订协议，明确农户在棚、栏、厕、房拆除和宅基地流转方面的支持责任。通过分类分项明晰农户、理事会、政府三方的责、权、利，较好地解决了村庄整治建设中筹资难、拆迁难、宅基地流转难、卫生保洁难等四大难题。建设中，推行逆向运作法：先行“三清”，然后依次进行以农户个体受益为主的改水、改厕、改栏、改房，把农民最盼望的改路放在最后进行，并推行“滚动验收，分类动态奖补”的办法，以此持续不断地调动农民的参与热情。成型后，由县新村办牵头，组织交通、卫生、水利等相关部门，按照量化标准及技术标准等进行全面验收、全面兑现奖补。整个奖补过程实行阳光操作：乡镇建立新农村建设报账专户，奖补资金按照“理事会会审——村委会和挂点乡镇干部根据工程合同和结算清单审核报账凭证——乡镇长审批——乡镇报帐专户管理人员办理付款手续”的流程拨付。
3、一村一貌创特色。我们注重因地制宜规划来避免“千村一貌”现象的发生。编制村庄规划坚持做到依山顺山、傍水顺水、临路顺路、并按照“传承历史文脉、挖掘文化底蕴、塑造村庄灵魂”的思路，确保村庄编制规划与当地的风土人情、历史沿革、生活习惯、田园风貌相吻合、相衔接，着力打造一批内涵丰富、特色鲜明的新村。根据村庄规划，在全县推广了依托产业建新村、整理改造变新村、搞好规划造新村三种村庄整治模式，循序渐进规划建设了一大批以大阿镇禾秋村为代表的产业主导型、以嘉定上七里村为代表的城郊镇郊型、以铁石口高桥村为代表的资源开发型、以正平镇新黄村为代表的村落社区型、以西牛镇牛颈村为代表的生态庄园型、以安西镇大星村为代表的客家民居型等六大类型的新村镇。
4、触类旁通抓延伸。村庄整治普惠制奖补的实践使我们认识到：政府有限的各类奖补扶持资金，只有用在能长期产生效益的公共和公益建设项目的刀刃上，才能发挥最大的使用效益，为更多的群众造福。我们将村庄整治普惠制奖补运作的理念延伸到产业建设中。一是整合资金，明确奖补方向。今年全县从产业发展专项基金、农业开发等项目资金中整合了1000万元产业扶持资金，重点支持特色性、朝阳性、龙头性、生态性产业。二是统一奖补标准，集约投放资金。根据“一村一品”发展规划，借鉴工业园区的运作方式，在乡乡村村建立农民创业园区，按照标准统一奖补园区内路、电、水等基础设施的建设和新技术、新品种的推广。同时，我们还进一步加大了对农民专业合作社的扶持力度，对带动50户以上的合作社奖励5000元，带动100户以上的奖励1万元。产业扶持资金的统筹集约投放，促进了优势产业向优势区域集聚产生了优势效益。目前，全县初步形成了县城——工业园——西牛镇10公里工农结合、产业集聚、市场物流、城乡一体化的经济示范带和县城——嘉定镇——大塘埠镇13公里高效经济作物示范带；建设了嘉定、大塘埠、大阿、西牛、安西5个农业产业化示范乡镇，嘉定镇马路坑村等90个农业产业化示范村。结合全国绿色食品（脐橙）标准化生产基地建设和创建全国绿色农业示范区，全县脐橙国家级标准化生产面积突破了20万亩，信丰水半夏、甜玉米、萝卜、草菇标准化示范区正按省级力争达到国家级的要求抓紧落实。
三、坚持以群策群力的办法动员方方面面。新农村建设涉及千家万户，事关方方面面。在步入持续、稳步、纵深推进阶段后，工作量更大、事情更为繁杂、任务更为艰巨，广泛动员群众积极参与和社会各界踊跃投入，依靠各界群众群策群力建设显得至关重要。从信丰前几年的工作实践看，工作中较好坚持了市里“四句话、16字”工作机制，新农村建设已成为了政府转变职能、干部改进作风、能人回报社会、各界服务农民群众的主战场和重要平台。但在工作中仍然存在一些不容忽视的现象：村庄该怎样建农民说得不多，谁来建农民参与不够，如何管群众热情不高，谁买单怎样买单农民沉默不语，工作中，政府不时充当了“施工队”和“出资人”的角色；动员、教育、协调、疏导农民的工作，干部做得不够，在管理、施工等农民能够做且应该农民自己做的事，干部却又涉及过深，有时吃力不讨好。为解决这一系列问题，我们通过三个途径进行了探索实践，努力在全县上下形成共建共享新农村建设的生动局面。
1、牢固树立“同群众一起工作”的理念。我们在工作调研中发现，许多乡村干部、工作队员都颇为委屈地感叹：搞新农村建设要为农民做点事很难！通过深入分析，我们发现难的原因就是干部抱有“我这是在为农民做事”思想，工作中一副居高临下的姿态，对农民的所思所盼了解得不多、尊重得不够，做起工作来尤其是在决策时，潜意识里总有种“我为农民做事，由我说了算，我拍了板就可以”的思想。对症下药解决这一问题，我们在广大干部中大力倡导变以往的“我为农民工作”为“我同农民一起工作”，与农民建立平等的工作伙伴关系，村庄整治怎样搞，搞到什么程度，让农民畅所欲言，在充分尊重群众意愿的基础上形成决策。“我与农民一起工作”的做法，充分赋予了农民话语权和决策参与权，赢得了广大农民的大力支持和热情参与。如挂钩联系嘉定镇上七里村的包村干部、驻村工作队员，在工作中推行“三议一公开”决策法（即对本村、本自然村重大事项利益相关的人评议，理事会评议和村民代表评议，然后向全体村民公开），就赢得众多村民的大力支持和积极参与。村庄整治时，先后以无偿或低偿的办法迁走了村庄内19座坟墓，却没有引发一起矛盾纠纷。
2、充分发挥群众自主管理的作用。前几年的工作实践证明，新农村建设理事会在宣传示范、组织联络、协调服务等方面发挥了重要作用。为进一步发挥其作用，实现农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的目标，在坚持公推公选组建、改选新农村建设理事会以及建立健全章程的同时，我们通过聘请有关专业人员定期向理事会成员讲解国家的最新政策、法律法规和时事以及“五新一好”推进具体路径，并组织开展新老理事会“1+1”结对帮扶活动，让理事会成员与时俱进，用新方法、新理念当家理事。比如，崇仙乡在改厕时充分发挥各村理事会监督把关作用，在请县爱卫办专业技术人员为全乡理事会成员讲授了“三格式”改厕技术要领在之后，由理事会统一定点挖池，统一聘请施工队伍，统一放线建池，统一监督施工组织改厕，有效地堵绝了假“三格式”厕所现象的发生。又如，铁石口镇高桥村理事会成员刘正明，为做通胞弟拆迁的思想工作，演绎了“杯酒晓大义”的佳话。
3、有效整合各界力量和各类资源。随着新农村建设覆盖面的扩大，仅靠政府力量和农民自身力量来搞新农村建设，显得十分单薄。我们从两个途径有效整合了社会各界力量和各类资源支持参与新农村建设。一是通过政策扶持、市场运作的手段，整合了各方的资金投入。先后探索了以“农业项目招商式”、“中心村宅基地和小组山塘招标式”、“场所租赁式”、“企业冠名式”、“群团组织活动募捐式”等办法，累计整合了政府的钱、农民的钱、银行的钱、项目的钱、社会的钱近1亿元资金直接投入新农村建设，其中以果园等资产抵押向银行贷款融资1560万元用于产业建设，农民自主筹资金3652.6万元用于村庄整治。二是发挥群团组织优势，开展主题实践活动，整合了社会各界的智力支持。积极动员各人民团体、社会团体组织充分发挥自身组织人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，动员和组织社会力量参与新农村建设。如县政协通过广泛动员各界委员开展“百名委员帮扶百户农户解决百个问题”服务新农村建设活动，委员们在同农民结成帮扶对子，经常为农民传知传技送医送药的同时，累计捐献5万余元现金支持新农村建设。县工商联着力搭建广大民营企业主致富思源，富而思进回报社会的平台，动员会员和工商业界开展“一帮一，手牵手”共建新农村活动，引导一个企业对口帮扶一个村，一个企业主对口帮扶一户农户开展新农村建设。此外团县委、县妇联等群团组织围绕服务新农村建设，分别结合自身职能，开展了“青年志愿者行动”和以“助农、促农、管家、兴业、富民”为目标的“创十好”、“四进农家”等形式多样的结对帮扶活动。
工作思考与启示
一、 建立一整套科学合理的考核评价机制，是扩大新农
村建设覆盖面和农民受益面的重要前提。用个形象的比喻来说，考核评价机制其实就是一根指挥棒。创新考核评价机制往往比创新工作思路更重要。工作思路再好，如果为考核评价机制所惑，工作难免会走偏、走样。要扩新农村建设覆盖面和农民受益面，今后我们务必从建立完善科学合理的绩效考核评价机制入手，改变以往督查调度、考核考评重“点”轻“面”的做法，对“五新一好”实行一揽子全面调度、考核；改变以往调度、考评“点”时重形象轻内涵的做法，不仅要看村子建成了什么样子，还要看是怎样建起来的，有没有示范性，有没有推广性，坚决杜绝把点搞成“盆景工程”现象的发生，实现抓点工作由“抓了一个点，荒了一大片”到“抓了一个点，拔亮一盏灯，照亮一大片”的转变；纠正以往调度、考核 “喜新弃旧”的偏差，既要调度、考核新点，又要调度、考核老点，督促老点新点建立健全公共设施的管护、公共服务的实施、公共卫生的保持三个方面的长效机制，使业已完成的建设成果能让农民长期受益。
二、打造一支作风扎实素质过硬的基层干部队伍，是扩大新农村建设覆盖面和农民受益面的有力保障。毛泽东同志说过：抓工作，一靠组织二靠干部。三年来新农村建设的工作实践也表明：班子事业心强、干部责任心强的地方（单位），工作就有明显的绩效和特色。随着新农村建设的纵深推进，一方面，群众的期望很高，另一方面，一些基层干部却还是茫然无措。有的像猫抓刺猬，感到无从下手，有的像螃蟹吃豆腐，吃得少，抓得乱。今后我们在工作中务必以增强广大干部实际操作能力目标，结合在新的起点上深化“三项创建活动”的开展，切实加强县乡村班子成员及干部队伍的思想、组织、作风、能力和水平建设。同时要注重以实践练就操作能力、以制度激发创新能力，继续把优秀的后备干部安排到艰苦的农村工作第一线，使他们在实践中练就宣传群众、组织群众、服务群众的过硬本领；进一步完善新农村建设干部考核考评方案，在政治上和福利待遇上体现善待工作中能吃苦、勇创新、有实绩的干部，使他们干有甜头，干有盼头，干有奔头；进一强化督查问责，促使干部服务新农村建设到岗到位，奖勤罚懒、奖优罚劣。
三、创新完善一系列有效的推进机制体制，是扩大新农村建设覆盖面和受益面的根本出路。扩大新农村建设覆盖面和受益面除需要领导高度重视及必要的行政推动外，更为重要的是要建立一系列有效的推进机制体制来激活内生动力。今后我们务必在埋头苦干的同时，认真开展“问计于民”活动，回顾总结工作中的经验教训，分析归纳出一些带有普遍性、规律性的东西，健全完善多元化的投入机制、自主管理的村民自治机制、责任明确的干部帮扶机制、卫生保洁长效机制、村庄规划建设执行机制，不断完善新农村建设推进机制和操作路径，让新农村建设步入规范化、常态化和纵深推进的发展轨道。同时要巩固发展以税费改革为重点的综合配套改革成果，建立起防止农民负担反弹的长效机制；探索现代农业的组织方式，建立农民收入增长的长效机制；调整财政收入分配格局，改善金融服务，建立支农资金稳定增长机制；突破城乡分割的体制障碍，建立以工哺农、以城带乡的长效机制。
（作者系中共信丰县委书记）
