2005年8月，马凯同志在第28期发展和改革工作研究班上作了重要讲话，对全国发展改革系统的工作提出了两点要求：一是要立足当前，继续做好宏观调控工作；再一个是谋划长远，把“十一五”规划做深做实。前一段，我委和各地发展改革委在编制“十一五”农村经济发展规划方面下了很大功夫，做了大量调研、数据分析和情况汇总工作，提出了全国和本省(区、市)的农业农村经济发展“十一五”规划框架和思路，已经有了很好的基础。但要强调的是，这项工作还没有完，离马凯同志提出的要举全委之力，把“十一五”规划做深做实的要求还有很大差距，任务还相当艰巨。把“十一五”规划做深做实，就是要研究落实三个“重大”：一是进一步研究重大工程和项目，二是进一步研究分析重大矛盾和问题，三是进一步研究重大的改革和政策。下面，我就“十一五”农村经济发展规划编制工作讲几点意见：
一、关于编制“十一五”农村经济发展规划的总体要求
“十一五”规划如何反映时代的背景，如何把握现阶段的主要矛盾，这是我们编好规划的思想基础、出发点和前提。回顾前两个五年计划，都有明确的主题。“八五”计划执行后期，中国一度出现粮食紧张，美国的莱思特·布朗讲“谁来养活中国人”。编制“九五”规划的时候，我们把注意力放在提高粮食的综合生产能力上，这是“九五”农村经济规划编制的一大中心任务，就是要把粮食总量搞上去，当时提出1995－2000年，全国粮食产量从9000亿斤的水平提高到1万亿斤。最后我们实现了这个目标，办成了这件大事，中国农业生产能力实实在在上了一个大台阶。“十五”计划我们又干了两件大事。1998年大洪水以后，利用增发国债的有利时机，重点加强生态环境建设和重大水利工程建设。水利建设上实施了长江干堤加固，现在又在治理淮河，都取得了重大进展。长江干堤工程给当地老百姓造了福，保障程度大为提高。空前规模的生态建设也对经济社会的可持续发展发挥了重大作用。一个阶段总有一个阶段的突出问题和矛盾，“十一五”农业和农村经济发展面临的突出问题是什么?这个阶段我国农业和农村经济发展的历史定位是什么?这是需要认真研究的。
我认为，新时期农业和农村工作的主题，就是贯彻统筹城乡发展方略，在加快农村劳动力转移的同时，推进社会主义新农村建设。“十一五”时期，要贯彻胡锦涛总书记提出的“两个普遍趋向”的根本要求，调整国民收入分配结构，逐步加大支农力度，切实解决农业基础薄弱、农村面貌落后，农民收入不高的问题，在解决“三农”问题上、在打破城乡二元结构问题上，要有实质性的突破。
所有发展中国家的经济结构都是二元经济结构，即先进的工业和现代的城市与落后的农业和传统的农村并存。中国有自身的特殊国情，中国的二元经济结构是在特殊的历史条件下形成的。建国以后，为了尽快建成工业化体系，不得不采取工农业产品“价格剪刀差”的交换方式，农民承担了工业化原始资金积累的任务，为中国工业化进程做出了莫大的贡献。但是长期以来，他们却被排斥在工业化进程之外，不能充分分享工业化带来的成果。这是一个历史阶段的产物，这种格局应该改变。现在，我们的认识上去了，也有了改变二元结构的基本条件和国力。“十一五”期间，要在统筹城乡发展，改变城乡二元经济结构，真正让亿万农民分享工业化、城镇化成果方面有实质性的变化，取得突破性的进展。这可以不可以作为我们编制“十一五”农业和农村规划的基本立足点，请大家考虑研究。总之，“十一五”规划是党的十六大提出全面建设小康社会后的第一个规划，是本世纪头20年的重要战略机遇期承前启后的规划，必须在解决“三农”问题上有大的动作，取得新的突破。
二、关于“十一五”农村经济发展规划编制的具体要求
(一)遵循五个原则。第一，要体现全面建设小康社会的整体战略部署。第二，要体现科学发展观和建设和谐社会的要求。第三，要体现“两个趋向”重要论断的要求。第四，要体现农业和农村经济发展新阶段、新特点、新变化提出的要求。第五，要体现深化改革、扩大开放的要求。
(二)指标的设定要满足三个要求。一是指标的有限性。“十一五”规划不是年度计划，指标要有，但不能搞那么多，要精挑细选。二是指标要有导向性，既要给人民以希望，凝聚民心民力，又要实事求是，切实可行。三是指标要量化。(1)粮食综合生产能力方面的指标。(2)农民收入和就业转移方面的指标。(3)改善农民生产生活条件方面的指标。(4)节约资源使用方面的指标。(5)生态建设和可持续发展方面的指标。(6)社会发展方面的指标。
三、关于“十一五”需要解决的若干重大问题
“十一五”规划，要前瞻性地考虑一些重大问题。主要有五方面：
(一)关于正确理解胡锦涛总书记在十六届四中全会讲话中提出的“两个趋向”的重要论断
胡锦涛总书记“两个趋向”的论断，对于正确处理工业化阶段的城乡关系和工农关系具有极为重要的指导意义。
第一、总书记的重要论断符合各个国家工业化阶段的实际。“两个趋向”讲的，实际是工业和农业两大产业的关系，是国民收入在两大产业之间再分配的关系。在工业革命以前，农业是国民财富的主要来源。自17世纪英国工业革命以后，在工业化进程中，由于工业的收益率远远高于农业，资源和要素往收益高的产业流动，农业与工业的平衡被打破了，工业成为国民财富的主要来源，成为一个国家财富和实力强盛的标志。加上推进工业化成为政府的目标，政府采取很多政策和体制安排，来促进要素从农业领域向工业领域转移，进一步强化了农业要素向工业转移的趋势。比较典型的如英国的圈地运动、日本明治维新以后对地主课以高额税收，以及前苏联和我国采取的工农业产品交换价格“剪刀差”等，就是通常所讲的农业支持工业的具体体现。到工业化发展到一定阶段，为什么又要求工业反过来支持农业?这是由农业受自然力影响的产业性质决定的，农业劳动生产率不会在市场调配资源的情况下自然地提升到与工业收益率趋同的状态。农业是一个安天下的产业，任何国家都不敢把农业看轻。再加上在工业化的进程中，农民和城市人口的收入差距呈扩大趋势，也需要国家给予特别的关注。所以在工业化发展到一定阶段，很多国家反过来，或为加强农业这个基础，或为平衡城乡收入差距，把工业所创造的财富切出一块来支持农业。纵观历史，无论是英国、美国、早先的欧共体现在的欧盟，战后的日本、韩国、我国的台湾省，在工业化进程中都有这样两个鲜明的阶段。
第二，需要我们澄清的问题是，中国是否到了从农业支持工业向工业反哺农业转变的阶段?对这个问题是有不同看法的。有人把各国工业化阶段的经验数据加以处理，构建了一组指标体系，以此来匡算中国到没到工业反哺农业的阶段，结果怎么匡算对中国都不适用。原因在于中国的工业化进程是特殊历史条件下的产物，是不能简单地用一般规律来套用的。因此中国到没到工业反哺农业的阶段，既要参考国际经验，但更要具体分析我国的实际情况。
在这个问题上，我们的基本判断是：中国的国民经济开始进入工业反哺农业阶段，或者说，中国的国民经济正处在从农业支持工业向工业反哺农业转折的关键时期。为什么这么说?首先从必要性看，一是，从上世纪90年代中期，中国农业发展进入新阶段后，农业发展的制约因素从单纯的资源约束转变为资源约束与需求约束并存，农业一旦进入需求约束阶段，收益率、劳动生产率进一步提高的空间就缩小了。为此，必须加大政府对农业的支持力度。二是，中国农业正处在从传统农业向现代农业转变的进程中，有两个规律开始起作用，一个是要素投入的边际报酬递减规律，导致了农业物质成本抬升；另一个是资本替代劳动规律，农业要素投入结构变化，资本替代劳动的趋向越来越明显，也导致农产品的物质成本加速上升，弱化了农业的竞争力。三是，加入世贸以后，受冲击最大的应该是农业。与国外大生产相比，我们的小生产处于劣势地位，也需要强化国内支持政策。四是，工农产业的劳动生产率差距在不断扩大。1990年，我国工业和农业产业劳动生产率差距是3.9倍，到2003年扩大到5.3倍，这表明，必须要调整农业和非农产业的关系了。五是，本世纪头20年，我国国民经济会保持一个相当高的增长速度，工业化、城镇化会比较快地向前推进，在此过程中，弱势人群不能不关注。构建和谐社会要求必须让农民更多地分享工业化、城镇化带来的好处。其次，从可能性看，一是综合国力增强了，工业不再需要农业去哺育，而且有条件来反哺农业；二是党中央、国务院已经做出了明确的判断，要求把“三农”问题摆在全党工作重中之重的位置上。事实上，近两年，我们已经逐步加大了工业反哺农业的力度。
第三，要充分认识工业反哺农业过程的长期性。这个过程分两个阶段，在农业存在大量剩余劳动力情况下，工业反哺农业与农业支持工业两大政策倾向会交织在一起、并存一段时间，表现为农业支持工业的趋向由强变弱、工业反哺农业的趋向由弱变强的过程。
现在是否还存在对农业、农村和农民的剥夺?仍然存在。一是低价征用农民的土地，土地增值收益的分配没有充分考虑农民的权利和收益。二是低价使用农民工，不仅表现为同工不同酬上，更多地表现在社会待遇上，包括就业机会、劳动保障和社会保障待遇不同。三是虽然取消了粮食统购统销，但工农业产品贸易条件仍然对农产品不利。这表明，工业和农业两大产业的利益关系的调整，不可能一蹴而就，它是一个与深化改革和转变经济增长方式相伴而行的过程。另一方面，国家确实开启了工业反哺农业的历史进程，最突出表现在，一是取消农业特产税、农业税，二是给农民良种补贴、农机补贴，将流通环节补贴改为直接补贴，还有退耕还林的生态补贴。农民讲，这是开天辟地以来没有的。三是公共财政开始惠及农村，如国家支持农村“六小工程”建设，每年财政新增教育、卫生、文化支出的主要部分用于农村等。
说明未来一段时期两大政策取向是并存、交织在一起的，是必要的。只有真正认识到阻碍工业反哺农业的问题所在，我们才能切实地承担起历史的重任，那就是要通过深化改革和有效的工作，尽量缩短交替时间，加快工业反哺农业的进程。
第四。工业反哺农业的不同阶段有不同的侧重点。大体分两个阶段，在第一阶段，在农村还存在较多剩余劳动力的情况下，工业反哺农业的重点还不是拉平城乡收入差距，不是对农民直接的收入补贴，而是产业支持和改善农村生产生活条件的支持。所谓产业支持，就是打牢农业的基础地位。为什么是这样?因为在劳动剩余的情况下，经济的增长主要靠劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业部门转移，而一定的收入差，是农村劳动力转移的前提，也因此才有我们20年的战略机遇期，才有国民经济增长源源不断的内在动力。现阶段，经济工作的主线仍然是加快农村剩余劳动力的就业转移。与此同时，要进一步加大对“三农”的财政支持，而支持的重点主要是围绕提升农业综合生产能力和改善农村生产生活条件，防止出现“产业不协调”和“社会不协调”。第二阶段，当我国农村剩余劳动力问题基本解决的时候，就要适时提出均衡城乡收人目标了，那时候工业反哺农业就可以拓展到对农民的收入支持了。
之所以要区别这两个阶段的重点，不仅是因为国家财政的承受能力有一个逐步增强的过程，而且还特别要注意处理好公平与效率的关系。反哺资源的使用，发达国家有很多的负面教训，很多补贴最后是无效的，既没有处理好效率问题，也没有处理好公平问题。工业反哺农业主要是公平问题，经济发展是效率问题，产业结构调整、劳动力转移也是效率问题。两者关系要处理好，应该是效率优先，兼顾公平。公平里面，也有把钱用好、花好的问题。
这些思想和认识，能不能在“十一五”规划里有所体现，关系到是否全面地、准确地理解和贯彻胡锦涛总书记提出的“两个趋向”重要论断，大家应再深入研究。
(二)关于农业增长方式的转型问题
中国是人多地少、人均农业资源匮乏的国家，人均耕地只有世界平均水平的40%，人均淡水资源是世界平均水平的25%，同时还要养活13亿人口。另一方面，在现代化进程中解决众多人口的吃饭问题，我们只能利用国际市场，而不能立足于国际市场。我们的基本方针是立足国内、基本自给，即便是加入了世贸组织，我们的这个基本方针也不会改变的。将来国内的食物自给率，有可能从现在平均98%下降到95%，但不能再下降了。
中国的边界约束条件是清楚的，立足于这么多地和水，养活13亿人，怎么办?过去解决矛盾，让资源和环境付出了很大的代价，破坏了资源、环境，现在也仍然存在这样的问题。我国的荒漠化和沙漠化土地分别占国土面积的28%和18%，水土流失面积占国土面积的37%，可利用草场中90%以上不同程度的退化、沙化和盐碱化，湖泊面积缩小，水旱灾害频繁。我国单位面积化肥施用量，25年来增加了4倍，是西方发达国家1.5--3倍，农药施用量是美国的2.5倍。现在全国重要河流相当部分被污染，其中农业面源污染是重要因素。过度垦殖和投入的不合理使用，导致了对环境的污染和生态破坏。农业的这种外延扩张型的生产方式，固然能得到更高产量，但会使农业效益下降，环境付出越来越大的代价，已难以为继。
温家宝总理、曾培炎副总理多次强调转变经济增长方式的重要性和迫切性，我理解，不光是工业有这个问题，农业同样有这个问题。怎样合理地利用水土资源，合理地使用工业投入品，取得农业产量增加与农业效益、生态环境保护和改善共赢的局面，这是“十一五”期间农业发展必须要面对和解决的一大问题。
在资源约束条件下，产量要增加，又要提高效益、保持生态平衡，根本的出路是推进农业科技进步。农业技术进步有几个重点：一是良种推广。我们在这方面有潜力，也有基础。二是大力推广农业先进适用技术。三是节水灌溉技术。农业用水总的趋势是要减少，要让位给城市用水、工业用水，而农产品的总量又要增加，只有通过节水提高农业用水的有效利用率，从目前的0.45提高到“十一五”规划期末的0.5。四是注重高科技发展。要力争在基因重组技术方面有大的突破。
推进农业增长方式转型，还要靠深化改革和制度创新。
首先是要推进农业要素价格的改革，让土地和水资源价格真实地反映它的稀缺程度，这样才能鼓励人们保护耕地、节约用水。为此，要改革现行的征地制度，低价征地不利于保护耕地。把征占地的公益性用途和商业性用途分开，公益性用地要提高征地标准，商业用地要进入市场，通过招拍挂形成价格。这样，耕地的真实价格才能反映出来，人们才会爱惜耕地、保护耕地。破解农业节约用水的难题，也要启动水价杠杆。要提高农民节水意识，方向是启动终端水价机制，实现计量收费。为此，应在国家的支持下，推进灌区渠系末端改造，为实现终端水价机制创造条件。
其次，是在有条件的地方推进规模经营，提高规模效益。现在全国2.4亿农户，平均每户拥有耕地面积半公顷多一点，限制了现代技术的应用。要转变农业增长方式，建设现代农业，就要在有条件的地方推进适度规模经营。推进土地适度规模，一是要坚持家庭承包经营不动摇，要在家庭承包经营的基础上，随着农业劳动方的就业转移，促进土地的流转和集中，扩大务农农户的经营规模。二是推进农业产业化，通过龙头企业带动基地，基地连接千家万户，来实现跨农户的规模经营。基地实行统一种植，分户管理，就可以实现小群体、大规模。而且，由于有了龙头企业的带动，就可以打破农业生产难以标准化的难题。技术标准和操作规范可以通过龙头企业灌输到农户生产中去。
总之，破解农业资源约束，促进农业增长方式转型，要从技术进步人手，从要素价格改革、经营体制的完善人手。“十一五”期间，要在这方面破题，有针对性地采取相应的对策和措施。
(三)关于建设社会主义新农村问题
建国以来，在党和国家领导人的讲话和文件里，提及建设社会主义新农村有20多处，但多是作为宏伟目标提出的，而这次提出加快社会主义新农村建设，是在新的历史背景下，把它作为推进现代化建设的一个重大历史任务提出的。
未来20年，是我国国民经济和社会发展重要的战略机遇期，同时也是矛盾凸显期。从发展中国家的经验教训看，在推进现代化建设中，有两个问题和矛盾必须引起我们的高度关注。一个是产业关系的不协调，即农业作为弱势产业被忽视，高度弱化，难以支持国民经济的高速增长。另一个是社会关系上的不协调，即城乡差别、农工差别过度放大，广大农村人口不能分享工业化、城市化的好处，处在被边缘化的位置。这两个关系集中起来就是“三农”问题。“三农”问题的重要性，从来没有像现代化加速阶段这么重要，“三农”问题解决不好，就会打断现代化进程。
党中央、国务院历来高度重视“三农”问题。在新的历史条件下，解决“三农”问题要坚持统筹城乡发展战略，坚持工业反哺农业，城市支持农村的方略，坚持对农民“多予、少取、放活”的方针，把“三农”的事情办好。在基本思路上，除了调整国民收入分配结构，向“三农”倾斜以外，还有两件重要的事情要办好。一件是加快农村劳动力的就业转移，不减少农民，就不能富裕农民；另一件就是把农业、农村的事情办好，包括稳定提高农业综合生产能力，加强农村生产生活设施建设，加快农村教育、卫生、文化等社会事业的发展。而这些要办的事情概括起来，就是建设社会主义新农村。这些年来，城市面貌有很大的变化，但是农村面貌依旧，城乡之间收入、消费、基础设施、社会事业和公共服务的差距十分明显，而且有进一步拉大的趋势。城乡每百户家庭拥有的耐用消费品的数量差距很大。有人计算，城乡的消费差距在15年以上。农村道路、饮水、用电等问题非常突出。农村教育非常滞后，义务教育搞不好，就谈不上机会的公平、平等。农村卫生、文化事业的发展，也同城市形成强烈的反差。城乡差距扩大，会影响农业基础的稳固，影响建设全面小康社会目标的实现，影响国民经济良性循环和保持国民经济平稳较快增长，影响政治的稳定和社会的和谐。因此，中央高瞻远瞩，提出加快社会主义新农村建设，是一件具有重大现实意义和历史意义的大事。
要把建设社会主义新农村的内涵和外延搞清楚。完整地说，建设社会主义新农村，应该包括“三个文明”，“四大建设”。三个文明是物质文明、精神文明、政治文明，其中，物质文明是基础，还是要把促进生产力发展放在首位；四大建设是经济建设、文化建设、政治建设和和谐社会建设，还要坚持以经济建设为中心不动摇，几大建设与经济建设同步推进。建设社会主义新农村和全面实现小康是什么关系?我理解，全面建设小康是目标，建设社会主义新农村是路径和手段。建设社会主义新农村，要从农村的实际出发，从广大农民群众迫切需要解决的实际问题出发，统筹规划，突出重点，扎扎实实地办几件实事。一是加强农业综合生产能力建设，打牢农业的基础地位，提升农业结构和效益，增强农业的市场竞争力。二是加强农村基础设施建设，重点是农村道路、安全饮水、农村沼气、农村用电等，切实改善农村的生产生活条件。三是加强农村社会事业建设，重点是农村教育、卫生、文化基础设施建设，为培育新农民创造条件。四是扩大公共财政和公共服务的覆盖面，逐步增加对农村公共品的投入。
推进社会主义新农村建设，要坚持群众自愿、群众受益的原则，不要搞政绩工程和下硬指标。要坚持因地制宜、量力而行的原则，不要搞“一刀切”和不切实际的形象工程，不要加重农民负担。要坚持统筹规划，整合资源的原则，不要打乱仗，不要撒胡椒面。操作方式也要有所变化。要改变过去自上而下发号施令，层层压任务的操作方式，新农村建设的主体是农民，要调动老百姓的积极性，使他们感觉到国家在支持他们，由要我干变为我要干，激发农民的积极性和主动性。还要广泛赢得社会和舆论的支持。建设社会主义新农村，一靠农民自力更生，二靠国家适当补助，三要赢得全社会支持。城市支持农村，要有具体措施。
(四)关于深化农村改革问题
破解农业发展新阶段面临的问题，出路在改革。我们对农村改革形势的基本判断是：现在仍然处在新旧体制交替的阶段，新体制还没有完全建立起来，旧体制还没有完全消亡，因此，改革的任务没有完成。下一步改革的重点是，推进以税费改革为主要内容的农村综合配套改革，涉及到乡镇机构改革、农村教育体制改革、省以下的县乡财政体制改革。近期和明年要着重研究乡镇及以下的机构设置、政权运转、乡村组织变化等方面的情况。
这次税费改革意义深远，不仅减轻了农村负担，而且也会对我们政权的基层运作方式带来一些根本性的变化。目前，这方面还存在矛盾，乡镇干部气还不顺，首先要把乡镇干部的气理顺。农业和农村工作，历来讲两个积极性。首先是农民的积极性，这是根本，任何时候得罪农民，就是得罪生产力；同时，也要讲基层干部的积极性，没有基层干部辛辛苦苦的劳作，我们的社会难得安宁，政权难得稳固。农村税费改革后，乡镇干部这一级，一是心里空空荡荡的，不知道该干什么，二是过去可以搭农业税集资筹款，现在想摊派都不行了，有的地方发工资都困难。这些问题要靠深化机构改革和加大中央财政转移支付力度来解决，同时也要认识到新形势下转变政府职能的重要性。农村基层干部不是没有事情可干了，而是有大量的工作要做了，过去那些催粮派款等一应事不要干了，而如何谋划发展，带动农民致富，协调乡里乡间的各种矛盾，建设和谐社会，举办公益性事项，提供公共服务等，有大量的工作。
深化改革还涉及其他方面，如粮食流通体制改革、棉花流通体制改革、土地制度改革、户籍制度改革、农村金融体制改革等等，我们要会同有关部门做好调查研究、方案制定、出台实施工作。此外，还要深入研究农业补贴问题。为调动农民种粮积极性，中央出台了良种补贴、由流通环节补贴改为对种粮农民直接补贴，以及对粮食品种实行最低收购价的政策，效果是好的。同时，要进一步研究这三者之间的关系，进一步完善补贴办法。还要研究化肥价格放开后，给予种粮农民化肥、燃料等农资价格直补的办法。
(五)关于农业投资问题
1998年增发国债后，有一个农业固定资产投入的高潮，其投入强度，历史空前。现在需要为农业农村办的事越来越多，农业的投资需求刚性上升，恰在此时国债开始减发，农业投入正面临着阶段性变化。2005年的农口投资规模，国债新增部分是320多亿元，加上结转超过380亿元，再加上预算内，共计500多亿元。我委初步汇总2006年的农林水气项目，投资将有一个很大的缺口，近两年可能是农口投资矛盾比较突出和较集中的一段时间。怎样舒缓矛盾，提高投资效率，是摆在我们面前的一个非常现实和迫切需要解决的任务。
第一，关于增加总量。从中央财政层面上讲，在国债减发的同时，要增加预算资金供给，同时逐步建立基本建设投资稳定增长的渠道和机制，并将财政支农投入逐步规范化、法制化。从地方层面来讲，各级政府都有加大“三农”支持力度的责任，要主动增加地方财政对农业基本建设的投入。地方财政收入每年以10－20%的速度增长，农业基本建设投资也应该同步增长，还是有潜力的。三是，从社会层面来讲，要处理好中央、地方投入和社会资金的关系。要以较少的政府资金投入带动更多社会资金投入，这就有一个投资方式调整问题。比如说，现在是100%的拨款，将来能不能改成有的贴息，有的“以投代补”，或者“以奖代补”，用更少的钱带动更多的社会投资，这也是增加总量的办法。如果发展改革委掌握的农林水气资金能够和政策性贷款资金有一个很好地衔接，就能够拓宽和放大农业投资渠道。
第二，关于整合投资，提高投资效益。整合支农投资的切入点有两个，一是中央一级搞个联席会议制度，互相通气，各自知道对方是往哪投了，投资规模是多少，避免重复投资，共享不均；二是真正整合要从县级着手去做，现在要安排试点，在有代表性的地区选择一些县市作为试点，通过试点，探索办法，明确思路。
第三，明确投入重点，加强投资管理。大家要意识到，可能要过一段时间紧日子，各省发展改革委安排项目和申请中央投资补助时，要分轻重缓急，确保重点，优先解决突出问题，防止出现半拉子工程。要加强项目和资金管理，精打细算，防止大手大脚花钱。要进一步完善项目筹资和管理制度，深化管理体制改革，向改革要效益。
(根据杜鹰同志在全国发展改革系统农村经济工作座谈会上的讲话摘登)
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