上海市法学家论坛   纪念上海市法学会成立50周年
社会主义新农村建设――农民土地问题研讨会上半场记录

时间：2006年7月16日星期日上午9：00－11：45
地点：上海市奉贤现代农业园区2楼会议室
主办：上海市法学会
承办：上海市法学会农村法制研究会
     上海市农村经济学会
     奉贤区经济学会
参加人：李炳坤、袁以星、盛亚飞、沈国明、史德保、邓伟志、周林官、俞凯丰、顾吾浩、韩红根、逢树春、张强、王东荣、徐庆镇、傅鼎生、高富平、李国平、刘志平、熊诗平、汪康武、孙仲彝、朱林兴、贾安坤、袁夏良、李荣、史煦光、吴恩福、徐卫国、龚介民、唐海岩、吴红兵、方志权、金盛光、陈国权、吴志祥、李惠根、杜永法、薛建新、王木根、张正真、汤啸天、徐东沪、程维、夏龙平、禇培余、刘明、陆文一、陶继文、李树权、沈志兰、常积林等。
主持人：龚介民（上海市法学会农村法制办分会总干事、上海市农村经济学会常务副会长）
       顾吾浩（上海市农村经济学会常务副会长）
记录人：王莉（华东政法学院2004级研究生）

龚介民：各位尊敬的领导，尊敬的专家、学者、教授、记者，同志们上午好。在由上海市法学会主办的“社会主义新农村建设――农民土地问题研讨会”正式开始之前，请允许我对研讨会的筹备工作，也就是研讨会的议题、主题质量要求作一个汇报。
第一，关于这次研讨的议题。这次研讨会的议题是由法学会在中央第八个“一号文件”下达的同一个月，就感到这是党中央的建设新农村的伟大号召，要进行学术研究。也就是说，法学会以高度的学术敏感性，跟研究社会主义新农村的学术研讨的价值重要性，就决定要搞一次这样的论坛，取题为“社会主义新农村建设――农民土地问题的研究”，并以此作为纪念法学会成立五十周年。按照议题的顺序，先是由法学会的农村法制研究会于2006年2月中旬，向法学会第一次提交了举办法学家论坛“社会主义新农村建设――农民土地问题研究”的申报。法学会同意申报，并由农村法制研究会承办，同时也欢迎上海农村经济学会、奉贤区经济学会协办。法学会抓住社会主义新农村建设这一主题，来进行学术讨论，进行学术活动，这样的方式别开生面，方式新颖，意义非凡。研讨会主题的确立是这样确立的。
研讨会的主题是借中央建设社会主义新农村的文件的结论，寻找和发展新农村建设主体――农民权益中的重中之重。上海市法学会认为：“三农”问题其核心是农民问题；农民问题的核心是土地问题。正因为这样，议题就列了一个“社会主义新农村建设的土地问题的研究”，围绕这样一个主题，展开五个方面的推进农村土地产权制度的改革。第一推进征地的制度改革研究；第二推进承包地制度改革的研究；第三推进非农建设用地高过成粮用地的制度改革；第四推进农村宅基地制度的改革；第五，上面四种土地用益物权，建立市场流转的、市场机制的研究。这五个制度的研究结合到物权法草案当中涉及到农民土地问题的争议，以及上海地区在五个制度的改革尝试实践当中的先行单位的典型经验，进行系统性、针对性、前瞻性的研究，这是关于主题。
第三，关于铺题。所谓铺题，法学会认为学术研究会的讨论质量，取决于学术研讨的成果，提交有关领导部门决策机构吸收采纳的多少和多寡来决定研究质量的高低。正因为有这样的认识，所以这次我们研讨会成果有两种方式。第一，汇编论文，另外把这次研讨会搞个观点研究综述，作为学术研究成果，提供国务院研究室，提供国土资源部，提供农业部，提供人大法工委“物权法”起草小组参考。我们现在很高兴地看到，这次我们提交的30多篇论文当中，有的论文已经被有关领导部门采纳。比如《深化农村土地产权制度改革与立法建议》受到了国土资源部的高度评价，并针对这篇论文作了一个回复，就讲到“对非农用地制度的改革要给农民子孙后代留下生存权、财产权和发展权的建议。第一点，非农用地的产权登记及建议，国土资源部认为十分重要，非常有意义，我们注意吸收跟借鉴”。这篇文章是我们30多篇论文中的一篇，这是由我们邓教授写的论文。那么同样，在我们30多篇论文当中，邓教授是其中的一篇，这次提交的其他论文也很有价值，很有参考价值。所以我们可以断言，这次学术讨论会的研究成果，将为有关领导部门提供及时采纳度是很高的，也就是说，研究会的质量肯定会很高的。以上都是对这次研讨活动的议题、主题的质量要求作了相应汇报。
下面请允许我介绍参加这次“社会主义新农村建设――农民土地问题研讨会”的主要领导专家，国务院研究室副主任李炳坤同志，农委主任、农经协会的理事长、上海法学会农村法制研究会的首席顾问袁以星同志，上海市农委副主任、农村经济协会农村法制研究会的顾问盛亚飞同志。这次研讨会的主办单位――上海法学会会长、人大法工委主任沈国明同志，上海法学会常务副会长史德保同志。全国政协党委、著名的社会学家邓伟志教授，农委的老主任、农村经济协会、法学会农村法制研究会的顾问逢树春同志。下面介绍为这次会议精心安排、精心组织的中共奉贤区委副书纪、上海市法学会农村法制研究会副总干事周林官同志，奉贤区政府副区长俞凯丰副区长。我们还特地邀请了北京首都经济研究所的张强教授，还请了对“三农”问题有研究的经济界、法学界、新闻界的：王东荣、徐庆镇、傅鼎生、高富平、刘志平、熊志平以及刘明、禇培余、吴红兵，新闻单位有我们资深的记者贾安坤、新华社的李荣、文汇报的史煦光、袁夏良，还有我们全国闻名的两个村，一个是全国十大村官吴恩福，全国生态示范村徐卫国。今天上下午的研讨会分别由顾吾浩、韩红根主持。现在请上海农经学会常务副会长顾吾浩主持上午的研讨会。
顾吾浩：各位领导，今天的研讨会是这样安排，上午主要是主题报告。上午我们主要安排领导和专家做主题报告，我们现在先请上海市农委常务书记主任、市农经协会理事长袁以星同志做主题报告，他的题目是“新农村建设中农民土地权益问题研究”，大家欢迎。
袁以星：各位领导，各位专家，今天我想借这个机会首先简单介绍一下。今天我们市委刚刚召开了八届九次全会，关于推进社会主义新农村建设这个专题。市委以市委全会的名义召开，这在历史上是少有的，会议上作了一个决议，推进社会主义新农村建设的决议。这个决议应该说在历史上是少有的。为了开好这个会议，从今年年初到6月份，市委组织了大量的调查研究，全市抽掉了500多个骨干力量，组成70个调查小组，历时4个月的时间，去下基层，然后召开市委、常委初级干部会议，进行讨论提交市委全会。这次决议围绕八个部分，28条，概括起来是“两个机制，两个倾斜，两个环节，两大工程”。两个机制提出了工业如何发展农业，城市如何支持农村；两个倾斜就是基础设施建设向农村倾斜，社会事业发展向农村倾斜；两个环节就提出规划布局合理，把新农村建设的规划作为农业的提出，按照城乡规划体系来布局统筹整个新农村建设，另一个环节就是发展经济，特别是发展都市现代农业，来体现上海农业的经济功能、生态功能和服务功能，要走规模化、品牌化、科技型、服务型的道路。第四个“两大工程”，强调了富民强村和和谐村镇，这28条含金量很高。我们农委提出了一个建议，将一些工作具体细化，具体落实，接下来要把这个任务增加到各有关部门。如何解放农民增收、推进社会主义新农村，要高度关注农民。今天法学会把农民的土地问题作为一个主题，很有意义，确实值得研究。我想今天谈一些自己的个人的想法，不同之处请大家批评指正。我想谈五个方面的问题。
第一个是对农民土地问题的回顾。回顾一下，首先我觉得第一个是权属变化。新中国成立以后，我们农民的土地的权属发生了哪些变化。我们中国共产党分田地给农民，推翻三座大山，农民发挥了主要作用。我们当时就是打土豪分田地，解放战争最后能够取得胜利，其中是有几千万的农民在支持，解放大江南北。所以刚解放，也就是1950年，中央就决定进行土地改革。土地改革之后，农民分到的土地有两块，一块是生产资料，一块是生活资料。之后1950年一届人大三次会议通过了高级社示范章程，推进农业合作化过程，我们就动员农民把生产资料通过登记落实人民公社。那么同时，部分生产资料落实成为农民集体所有，部分生活资料仍为农民占有。1958年进行了人民公社，人民公社还是根据高级示范章程的基础来推进的。后来1961年整顿人民公社提出了“人民公社60条”，60条规定了三级所有，60条里面同时也写上了宅基上、自留地、自留山也是农民集体土地。那么农民的土地，从生活资料到生产资料，从此以后有了集体概念，归农民集体所有。1985年修订宪法，宪法中对农民土地作了明确的界定，那就是“农民集体所有”，包括宅基上、自留地、自留山等等，统统以法律的形式规定下来。1983年改革开放以后，中央下发了第二个“一号文件”，关于一般农村经济政策的基本问题的通知，全国农村普遍推行包产到户，家庭联产承包，当时确定土地承包期一般应为15年。1993年又作了规定，原定的耕地承包期到期的延长承包期。1998年进行第二轮农村土地延包。2002年8月29号，全国人大通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，从2003年3月1日起施行。农民承包地有了进一步发展，权属由原来的私有到集体。
第二个是权属代表的变化经历了两个阶段。第一个阶段是合作化时期，建立公社以后，农民集体所有的土地分别由三级所有，都由公社大队、生产大队代表农民行使。一直到撤销　人民公社，建立乡镇人民政府。之后，土地法颁布以后，我们的解释，“农民集体所有的土地，乡镇一级由乡镇政府代表人民行使，村一级由村委代表全村农民行使”，而村内部的过去的生产队一级，实际上作为农民经济组织的组织机构，导致了农民经济组织的代表人变成了政府或村一级。因为人民公社的时候，它是党政合一的组织，代表农民的利益，它还是经济集体组织，但是他是变成了党政的代表。农村经济组织是乡镇人民政府，那么农村经济组织由政府来代表。我觉得现在农村的土地往往发生一些乱占乱用，这是政府不和人民商量，就随意侵犯的结果。这是我研究的一些问题，如果从法律上来讲，可以更好的借鉴。村民委员会是自治组织，它不是经济组织，但是它又是农民集体土地的代表组织。
第二个谈一下关于农村集体土地的产权关系。我们现在就是三权分立的关系。第一个所有权是农民集体所有权，集体土地的所有权是农民产权形式中最高层次的产权形式，然后由组、村和乡作为我们集体经济组织的代表。第二个是承包权。承包权的组织是分配发包给农户，就是承包权到人。承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整的独立的土地产权形式。我们现在讲批租土地，20年、30年、50年、70年。承包土地从15年到30年，再到50年，永远不变，长期稳定是很重要的。就是说集体经济组织内部的农民，他应该获得这个权属的优先权，往往农民集体所有的土地的使用权经营权得不到优先，这就是法律怎么样去解决。同样的一个经营，应该严格说集体组织经济组织内部的人员优先，比如我们说股份合作制，股份制企业有5个股东，其中有一个股东不做了，或者要减持股份，应该说其他几个股东有优先权。我们农民集体土地的使用权应该取得优先权，这是法律层面上的问题。第三个经营权，农民从集体土地所权当中获得了承包权以后，他就获得了经营权，他的经营权可以是自主经营也可以是委托经营，比如出租流转，就是在不改变土地性质的前提下可以委托流转出租。应该说土地经营权是承包土地使用权上附着的一种权利。利用土地使用权能，可以自行转包、分包，可以出租，前提是不改变土地性质。我们特别强调农民土地的流转行为必须是依法、自愿、有偿流通。依法就是依据土地承包法，自愿就是征得农民同意，有偿也是一种市场要素的有偿。但是往往没有征得农民的自愿。为什么我们有些基层单位当中，老是没有这个概念呢？乡镇一级的土地是乡镇政府代表，村一级的是由村民委员会为代表，他们的权力很大，这是一个问题，很多事情的产生根源还有从法律上去研究。
第三个就是农民经济组织和农民之间的关系。我们过去讲全民所有制，马路上的树，因为没有明确的所有人，张三也可以去摘几片叶子，李四也可以去，这是他的权利。但是如果把它界定好以后，就不会出现这种情况。农民经济组织与农民之间的关系，我想这里面可能有四个产权。第一个是经营权，就是在不超越承包土地使用权的范围内，他的土地经营方式时间内容应该有规定，以后就是合同合作。如果取得改变性质的行为的话，也应该有这些，但是我们法律上有个缺陷。农民承包土地的经营权，只有农业性质的经营权。如果经批准获得的经营权，必须变成国有农民的经营权。改变农民用地的性质的情况下，它允许，这是一个经营的权利。如果说给其他人家经营而改变性质应该对他给予什么样的补偿。第二个生存权。我们要看到农民集体土地其实是农民生存保障的土地。因为中国农民还没有完善的保障机制，所以对他的土地的生存权保障权应该充分的肯定。为什么？农村里的农民有几亩地，它可以过得不错，城里人下岗没有土地，即使有“低保”也比较艰难。关键就是稳定，不能剥夺农民的生存保障权利。第三发展权，所谓农用地的发展权又称为土地发展权或土地开发权，那么农民集体土地一旦经过批准、规划、复核，应该允许他有个发展权。有没有经营权关键要看有没有发展权。如果改变性质以后没有经营权，就剥夺他的发展权；反过来说，我们农民企业家成立了一个私人的房产公司，结果他就可以拿到这个发展权，这有很多问题。法律怎样规制，怎样规制农民的经济发展权。第四个限制权。我觉得发展、经营都不能是无序的，我们应该有一定的限制权。这是由中国人多地少的特点决定，所以中央实行最严格的耕地保护制度。我们不能讲前面三个权利，忘记了限制权。所以应该说通过土地利用规划的方式，强制确保国家所需要的基本耕地数量和质量，强制耕地不得随意转移，这就是一种限制权。既然有限制权，由于我们规划的行为，就使区域经济发展的不平衡。过去我们在乡下办厂非常方便，造成生态问题。我们现在需要规划，也需要发展和控制。这必然会带来一种不平衡性，这就需要我们通过另外一种手段进行调整。
第四个问题探讨如何维护农民权益问题。第一个农民集体土地权利的法律界定是否完善，法律已经界定了土地的所有权、土地的经营权以外，农民集体土地的生存权、发展权、限制权，怎么有更规范的法律来完善。第二农民集体土地经济效益的实现，权利界定是土地产生交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。当农民正常耕作的时候，他的农地是作为生产资料；当所有权发生转移的时候，它的生存权、发展权的价值补偿，土地补偿制度如何科学，是像买卖一样东西，边卖边买，要有个市场价格，但现在的价格很难确定。第三农民集体土地产业政策的权益保障。第一是要有完善的集体土地所有权制度；第二是强化农民土地使用权的保护；第三在土地市场上面应该强化农民分享土地增值收；第四严格限制征用土地的权利；第五要建立和完善农民土地的纠纷解决机制。
最后谈一点思考，如何坚持基本经营制度的前提下，创新经营。农村家庭承包经营这个基本制度是党在农村的基础，坚决不能动摇。其实在发达国家，美国欧盟还是日本，都是家庭联产承包制，只是面积大小的问题，而且农民都习惯于在农田旁边生活。在这样的前提下，如果探索出经营的模式，就把千家万户的小农组织联合起来，这里面产权制度不变的情况下，改变经营方式。比如我们上海郊区180多万农村劳动力，还有43万的劳动力已经65岁以上，直接从事农业只有60多万人。我们就要研究分工，而不是得到他的权利，有些农民可以去搞二三产业，而他的土地流转给专业农民去经营，让老龄的农民安享晚年，让他的土地给专业农民去种植。那么我们上海的劳动者直接用益的土地生产资料可以提高到1公顷甚至2公顷，我们就可以接近日本台湾的水平。我们怎么去探索，我们是内部讨论一下。实际上我们好多的农业政策，应该去思考。这样我们现代化，农业的规模化才可以实现。如何在法律框架下，劳动力充分转移情况下，充分确保农民基本权益得到保障的情况下来探索。第二个思考就是维护权益创新发展，在上海一个城市化、工业化过程中，涉及到部分乡镇农村农民集体土地的规划范围，如何给他一定的发展权？我们一些近郊，上海已经有124万的村已经超过亿元的产值，占20%左右。在中郊地区、城市化和工业化继续推进的过程中，如何用好征地留用地制度，让农民有一个新的环境。第三个是在农业化地区，如何通过城乡统筹区域统筹，让它在规划的区域里得到一个城市支持农村回报，这就是我们提到“社区改投入，资产供乡镇，收益供村里”，我觉得应该给予发展权。第三个是考虑尊重市场规律，来获得市场要素。我们的农村市场要素，怎么解决，哪些需要解决，我觉得这些都是在探讨中要思考的问题。我今天发言是没有办法也没有结论的，这是我个人要思考的问题，仅供在座的各位领导专家参考，谢谢。
顾吾浩：刚才袁主任系统地回顾了土地权属的变化，阐述了土地的产权关系，又提出了下一步土地使用上的创新机制。有三个观点非常重要，一个是如何赋予农民对非农建设用地的经营权和发展权；第二个是在农村土地市场交换中间，让农民分享土地的增值效益；第三是对我们上海近郊、中郊和农业地区等不同地区创新土地的使用制度，我感到非常受教育。下面我们请上海市法学会会长、市人大法工会主任沈国明同志发言作报告，我们沈主任的报告主题是“依法行政，维护农民权益”，大家欢迎。
沈国明：谢谢，那么我主要讲两个事情。第一个是集体所有制的公有制性质被忽视；第二个是讲农民土地转变性质职能实施、增收的方式的合理性思考。第一个是讲一下关于我们集体所有制土地的公有制性质被忽视。建设社会主义新农村是一个长期的过程，部分人认为它是一个运动，然后这个运动很快就会结束，马上就要建设，于是大家都按照自己的理解提出各种各样的口号，比如有的提出要以城市的要求来建设农村，以市民的要求来改造农民，等等。这样的做法很容易在实践中带来不利的影响。我们讲我们搞新农村建设，还是应当很认真地学习中央文件，领会中央的精神。针对具体地方而言，不认真领会中央的精神，很容易把城镇化建设和新农村建设混为一谈。如果无视中央建设社会主义新农村的要求来做的话，很容易想到要把农民手里的土地收掉，让农民变成市民。这样做的后果，我认为是很严重的。那么你可以认为，征用土地你这个城市发展就有了商机；但是反过来说，建设新农村也是存在巨大商机的，只不过要认真研究发展这个商机，不像搞土地批租，钱来得那么快。比如说农家乐，比如说农村基础设施建设，你可以获得合理回报，这也都是投资商机，所以我们不能就把这样一个获得商机就看成是一种增值方式，为什么大家都容易想到要从农民手里拿地呢？我认为很重要的是，我们对公有财产非常地偏狭，似乎国有财产是公有制的，农民集体所有的财产就不是公有制。
我们宪法规定公有财产神圣不可侵犯，我想在绝大多数人的脑子里，这个神圣财产里面不包括农民集体所有的财产。所以就很容易发生侵害农民利益的情况，农民对于他拥有的土地，现在可以说是没有使用权，他的所有权基本上是没有办法实现的，农民今天有集体所有的土地，他心里还是战战兢兢的，说不定什么时候就被拿走了。如果到一个离城市不太远的地方走一下的话，我想农民这样的心态是非常普遍的。如果我们这样来看的话，就要找一下根源，我想我们现在可以越来越清楚地看到，地方政府或多或少都存在一个自身利益，都有一个愚民征地的问题，以征地获得极差地租，将征地与出让之间的差价赚到手。这是我们很多地方政府都热衷做的事情，为了增加GDP，招商引资成为政府的首要问题。在争夺土地收入问题上，事实上存在一个政府的政绩评价机制，使得在利益博弈当中，比较容易形成官商联手，实际后果就是牺牲了农民的利益。我觉得政府在依法行政方面，这个是值得高度重视。实际上你靠征地来解决农民问题，这个是非常短视的，它可以一次性地解决农民现实的眼前的问题。
但是大量的事实表明，我们没有从根本上解决农民的生计问题，他的生产、生活、社会保障、子女教育等等问题，我们都没有解决好。所以在农民征地补偿完之后，那么就会形成所谓的失地农民上访，这种情况很普遍。我认为这个是值得我们从现在对待农民集体所有土地的观念的角度来加以深思。我们全国近10年征掉了超过1亿亩的土地，那么照理说，农村从事农业的人口应该减少。现在得到的数据不是这样，我们1980年的时候，我们有 208,900,000从事农业劳动的人，我们到05年的时候是多少呢？是291,000,000。所以征去了大量的土地，但是农民问题没有解决。新农村建设，按照我的理解就是让农民学会经营，通过包括经营土地带来的各种方式，来使自己致富，提高生活水平。我觉得如果我们能够多从这个角度来考虑农民问题、解决三农问题，那么我想对于提高我党的执政能力，真正实现民主执政、科学执政、依法执政是很有好处的。因为地方政府为了追求GDP，所以城乡统筹发展被忽略，农民利益被忽略。从宏观上讲，我们GDP数字增长的同时，我们国家的城乡差距现在正在拉大，这个值得我们反思，这是我讲的第一个想法。
第二个对农民土地转变性质，只有征收一种方式的合理性问题。我不是说可以不征地就从把农民手中的土地拿出来，我是说我们应该可以考虑一下是不是可以由农民集体组织真正地行使所有权、实现所有权。在物权法修改时候，我们应该把这个问题研究清楚，如果能在物权法层面上对农民集体土地提供保护，那么我想“三农”问题在很大程度上可以得到缓解。当然也不是说我们最严格的耕地保护制度也不要实行了，不是这样的。我觉得和城市乱占农地这方面的危害相比，让农民集体行使土地所有权，与保护这个最严格的耕地保护制度，要比前者危害要小得多。所以我认为这个从最底线角度来讲，两害相权取其轻。所以我认为，宁要农民实现他的所有权，也不要让他们轻易地就以征地的方式，轻易剥夺农民权利。我们在学习中央文件的时候，大家都会想到去看看华西村，学华西，大家看到的都是华西村村中的情况，村貌的情况，工业发展的情况。其实我们静下心来仔细想一下，华西的经验里面，很重要的一条，就是华西的土地变成了非农土地，他的极差地价是归自己的。华西村把非农的土地到银行抵押，使自己成为投资者，所得利润也是归自己，他在土地上获得的收益是很大的。所以我们如果要学习华西的经验的话，我们不能忽略这两条提供给我们的经验，那么这两条是不是值得我们认真思考一下，我们现有农村土地改变性质途径的做法的合理性，我们是不是应该对这种合理性加以反思。
最后我想讲一下关于规划。目前政府制定规划，通过规划进行征地，在很大程度上我们的规划是地方政府用来获得土地的重要方法，规划应该具有权威性。但是目前我们看到的规划，就拿我们上海来讲，从市一级规划到区县一级的规划，科学性不是很强。它不是引导我们实现一个长远的目标，而在很大程度上是实行短期行为的工具。前两年我们市人大修改上海规划条例，在修改过程中，市政府与区政府之间的博弈就可以充分显示这一条。如果规划的制定首先要科学，同时要在一定程度上公开，如果规划高度不透明，中央要求要实行民主揭发，那么就是一句空话。从这样两个角度来考虑的话，我觉得我们还需要对我们土地管理法，对于我们土地管理法下面一系列涉及到农村土地的法律法规规章进行深入研究，以一个比较好的理念，来解决农村土地问题，我的发言完了，谢谢。
顾吾浩：感谢我们沈主任从法律角度对土地问题提供了非常深入的研究。下面我们请华东政法学院教授、著名的法律专家傅鼎生老师发言，他的报告主题是“中国《物权法》热点问题研究综述――以农村土地使用权立法为主线”，大家欢迎。
傅鼎生：各位领导、各位同志非常感谢大家给我这个机会，让我介绍一下我国《物权法》立法当中关于农村土地使用权的一个争议，同时也给我一个机会让我谈谈我自己个人的看法。因为农村土地使用权立法问题涉及面很广，比如包括权利主体问题，包括土地承包经营权的时间问题等等。今天因为时间关系，我着重讲的是，《物权法》在立法过程中有关农村集体土地使用权流转中的一个争议问题。我的核心决定在一个流转中的问题，有关农村集体土地使用权能否流转，在理论界和实践中有不同的观点。理论界有两种不同观点，实践部门也有几种不同观点。
那么这些争议主要表现在哪几个方面呢？我想从三个方面来讲，第一个是关于建设用地使用权出让转让制度能否适用于集体土地之争论。我们说我们国家目前关于建设用地出让转让制度也就是土地批租制度仅仅局限在国有土地。它还没开放在农村的集体土地，那么现有的立法明确规定农村集体土地可以进行建设用地使用权，这些建设用地使用权的范围主要表现在以下几个方面：第一个乡村企业的用地；第二个乡村公益建设的用地；第三个土地使用权入股以后或者联营以后所兴办的企业用地；第四个就是宅基地。这些都不属于耕地或者农业用地，它属于建设用地，那么现行的制度并没有规定有关现成的建设用地可以进行出让和转让，也就是说类似于土地批租的方式进行。那么在《物权法》起草过程中，针对农村集体土地（指的是建设用地）能不能采用批租的方法，由农村作为一方，直接与使用方签订协议产生了争议。两种截然不同的观点，一种观点认为就目前来说还不能采用批租的方法，不能采用批租方法的理由有如下三点：第一个是我国耕地资源土地有限，地少人多，应该严格控制农用地转化为非农用地。如果允许集体土地自己实行批租，自己和用地人签订的批租合同，就会使大量的农用地转化为建设用地，就会失控。因此只能采取国家垄断，国家垄断一切土地的一级市场，我这里讲的是土地使用权批租的一级市场。第二个理由，如果确实需要使农用地转化为非农用地，完全可以通过国家的介入，国家通过什么方式介入呢？现在按照征收的规则。国家首先把农用地征收为国家土地，然后由国家再以土地使用权出让的方式，让使用人使用。第三个如果允许批租，将会导致大量的集体土地用于房地产开发，这将会使我们国家的耕地大量减少，这是一种此番观点的见解。
另一种见解却认为，集体完全可以根据自己所有权的原理来批租土地。它的理由有如下几点：第一，既然土地为集体所有，那么集体组织对自己拥有的土地享有全面的支配权，这种全面的支配权当然包括土地使用权的出让。第二，物权平等，无论是国家所有的土地还是集体所有的土地，关于所有权问题上都是平等，既然是物权平等，那么所有权的内容应该是一致的，而不应当基于属性不同，而有所差别。这种平等首先表现在平等保护，平等保护建立在平等的内容确立，也就是所有权的权能一致，不能因为所有权的归属不一样，所有制性质的不一样，而否认所有权权能的一致性。第三个理由，就是没有理由让国家垄断土地批租的一级市场，国家垄断只能是产生国家收益，国家收益必然会侵害农民的利益。因为国家从农村那里征收土地支付的代价，和国家从土地使用权人获得的代价，两者的代价是有差别的。这种明显的差额为国家所获取是没有理由的。因此，既然土地为农民所有，应该由农民自己决定土地使用权的出让，而这个收益应当归农民自己所有，既不是归国家，也不是归利用土地的开发商和经营者，这是一种相反的观点。第三个理由就是目前深圳浙江等地已经出现了土地使用权交易的现象，这种现象有增无减，那么在出现这种现象的情况下，也没有出现大量农用地转化为非农用地的情况。这是一种争议，我的观点呆会综合来谈，我现在先不谈，还是介绍关于立法当中土地使用权转让问题的争议。
下面我们介绍第二个问题，就是承包经营权转让的问题的争议。承包经营权转让问题争议主要集中在受让的主体范围，受让方式是限于集体组织成员内部，还是不限于成员内部，以及转让是否要经过集体同意的问题。从目前的现行制度来看，承包经营权的主体有两类：一类是农户，第二类是个人组织，这个“个人”可以是农民，也可以是非农民。那么第二类的承包经营权主体所针对的主要是“四荒”，有荒地、荒山，这四荒上的承包经营权。这里讨论的范围并不是针对第二类情形“四荒”，而是针对第一类人，关于现有的耕地农地承包经营问题。目前法律制度规定，承包经营权转让是受到一定的限制，这个限制至少表现在要经发包人同意，那么发包人是谁呢？严格意义上发包人是集体，但是由于集体主体形式的缺位，发包人表现为政府的机构或村民委员会。这样一来，他们的同意与否是否代表了集体意志就成了问题，所以在立法当中就这个问题形成了两种不同观点。一种观点认为限制是有必要的，甚至有的观点认为应该禁止，土地承包经营权是不能转让或者限制转让，不能转让或者限制转让的理由有以下两点。第一，土地在农村具有社会保障功能，如果允许转让将会使农民生产资料丧失，农民依靠土地来生存，一旦转让农民就失去了生存最基本的条件。第二，城市没有能力大量地接纳农业人口，这两个问题是相辅相成的。由于土地承包经营权转让以后，承包人丧失了农地承包经营权，丧失了土地，丧失土地必然要流向城市，而城市又负担不了那么多流向城市的流民，所以从这个角度来说，它强调了禁止转让。
持相反观点认为，承包经营权不应当受到限制，也不应当受到禁止。不应当受到限制和禁止是基于以下几个理由：第一，从物权法理论来说，承包经营权应该属于物权，物权区别于债权的一个根本特点在于，物权能否继承？物权能否不经所有权人，也就是他物权能否不经所有权人同意而进行转让让渡，这是一个根本问题，既然承认承包经营权是一个物权，就应当允许它转让，而转让不必经过集体同意，不必经过发包人同意，这是一个理由。第二个理由是规模效应，我们国家农业经济之所以没有达到我们希望达到的发展程度，是因为没有达到规模化效应，没有让能人来耕地，没有进行集约化种植，通过转让以后就可以解决这个问题。这是关于承包经营权能否让渡的问题，有关我个人的观点，我将在后面集中来谈。
下面我们讲第三个问题，宅基使用权转让问题。宅基地使用权转让与否，争议更大。单独的宅基地使用权不会转让，关键在于宅基地使用权上的房屋，房屋已经转让，该宅基地的使用权是否也发生转让？对于这一点，有三种不同的声音。一种是坚决不能转让，宅基地使用权不能转让，连同宅基地使用权上的房屋也不能转让。不能转让的理由有如下几点：第一，宅基地使用权尽管是物权，但它具有身份关系。只有集体成员才能拥有宅基地使用权，集体成员以外不可能拥有宅基地使用权，身份权具有专属性，因此它不得转让。第二个理由宅基地使用权具有福利性，它的取得是因为分配而取得，而不是基于受让而取得。为什么是基于分配而取得，这是由我们国家历史原因造成的，新中国成立以后，大量没有居住地的农民，国家通过宅基地使用权分配方式来确定他居有定所，因此宅基地使用权的产生是基于生产而无偿取得。宅基地使用权能够真正直到安居乐业的保障，如果可以转让，居有定所这个问题就受到动摇，不能做到安居乐业。因为宅基地使用权禁止转让又可以农地向宅基地转让。因为现有的现象已经告诉我们，大量的农地都转让为宅基地，所以说宅基地使用权不允许被转让。第三个理由是开禁以后，宅基地使用权如果可以转让就意味着开禁，开禁以后就会带来不良的后果，这个不良后果之一就是流离失所，因为农民把自己宅基地使用权转让以后，根据一户一宅的原则，他不可能再有宅基地，他不可能再批准宅基地。第二个将瓦解目前的分配制度，目前宅基地使用权是一户一宅，如果你可以使用转让，哪怕你在村内转让，在集体内部转让，就可能会出现“一户两宅”的现象，就可能改变现在的分配制度，当然可以用其他制度来替代，但至少目前的分配制度会变化。第三开禁以后的后果会使农地减少。否定转让的第四个理由认为，在宅基地使用权能否转让的问题根本不属于《物权法》讨论的范畴。不是私法的问题，而是公法的问题，涉及到农地管理的问题，宅基地使用权是一个土地管理上的问题，管理上的问题就不是私法的问题，所以私法就无权介入来讨论宅基地使用权能不能转让。这是一种禁止转让的观点。
第二个观点是可以转让，但限制转让，转让只能在集体内部进行。这种观点基于以下几个理由：第一个理由考虑到目前实际情况，大量农业人口到城市务工，于是他的宅基地使用权就闲置，那么在这个情况下就允许他转让，但转让只能在集体内部，因为身份关系不可以改变。第二个理由是，转让给集体内部是基于身份关系，那么既然基于身份关系，集体以外的成员就不能在宅基地上作为受让人。那么它怎么解决“一户两宅”的问题呢？如果超过份额的就要他支付相应的费用，以支付相应费用来解决超份额受让。
第三种观点认为容许转让，容许宅基地使用权转让。容许转让的理由在如下几个方面：第一个方面，既然房屋是私有的，房屋可以转让，宅基地和房屋不能分离，房地相连，地随房走，房屋可以转让，宅基地使用权也应当可以转让，如果限制宅基地使用转让就意味着限制房屋转让，不管限制在村内还是村内，这是第一个理由。第二个理由从物权法角度来看，宅基地使用权也是一个物权，也是一种他物权，既然是他物权，就可以成为交换的客体。物权都可以让渡。第三个理由，农民自由处分自己的住宅和宅基地，可以增加融资渠道。农民有自己的财产，他要融资，允许他采用这种方法。第四个，转让已经成为不可避免的事实，大量的农房转让都伴随着房地相连，宅基地使用以也在转让，只不过现在还没有确认而已，现在上海不少农民都把宅基地连同房屋转让给城市人口。当然从法律上目前来讲，城市人口只能取得房屋所有权，不能获得宅基地，正因为如此，需要通过物权法立法来确立这个制度。最后一个理由就是农民可以进城，城市人口也可以进入农村，既然允许城市人员到农村来，应当容许他在农村有个居所，有个居所不限于租借，也包括拥有房屋一套，当然也包括宅基地使用权。
那么对于上述争议，我个人的意见是怎么样呢？我想首先要解决如下几个问题：
第一个，集体土地所有权主体问题必须要解决。刚才第一位发言人已经强调这个问题，我就不再重复，因为目前集体土地所有权的主体形式上是缺位的。既然形式上是缺位，那么就不能体现出农民作为一个集体成员对土地的需求和对土地利用以及对土地上的收益问题。集体是一个团体概念，既然是个团体，团体必有成员来构成，既然土地属于集体，那么土地必然属于团体，土地使用权上的一些利益应当属于团体成员，这是不可争议的。既然是属于团体成员，团体成员的意志应当成为集体的意志，团体成员的意志应当左右所有权的行使，目前如果这个形式上的缺位，就很难体现团体成员的意志，使得农民的利益不能得到真正的保障。所以我们强调这个问题，首先要强调土地的支配权、土地的收益权应当真正意义上的归属农民，而不是归属其他人，由农民做出表决，由农民来做出决定。
第二个问题在农村在集体应当建立集体组织保障机制。使之农民生存有保障、居住有保障。这个保障机制的建立能够解决以后要解决的一系列问题。
第三个严格规范土地使用权制度，这里所讲的严格规范土地使用权制度，着重强调地限制农业用地的转性。我们国家耕地与人口相比，缺的是耕地过于少。这就需要及早采取措施，防止农用地转化为非农用地，因为中国大量的人口吃饭的问题是主要问题，那么防止农业用地转化为非农业用地必须通过国家立法来限制，只有通过国家土地管理制度来限制它，才能够做到这一点，而不是采取其他方式。
第四，土地使用权的主体应当界定。刚才我们讲了，现在农村土地承包经营权的主体有两种。一种是对四荒的承包经营主体，它讲的是自然人、有关组织单位，这个组织也可以是法人，这个自然人可以是本村的人，也可以是外乡人，甚至可以是城市人口。而涉及到四荒以外土地的承包经营主体强调的是户，那么户是一个什么概念，户不是一个主体概念，如果用户就会削弱农民对土地所有权的一个概念。前面我们讲了农民对土地的所有权，它表现的是集体所有，而不是个人所有。而这个集体称之为团体，这个集体由社员构成，像初级社、高级社、人民公社，都是由社会员来构成，社员是集体成员，他享有社员权，而这个社员应当是自然人，而不是一个户。那么承包经营权要解决的是什么问题呢？首先要解决的是生存问题，让谁来生存？让社员有利地生存，而不是一个户。户不是一个法律概念，而现在的法律都把户作为主体。确立“户”有很多弊端，比如夫妻离婚了，应该怎么办？他还是不是这个户的成员，最高人民法院司法解释说对这种情况要进行土地承包经营权的分割，但怎么分割，这一系列的问题很多。当然用户可以带来一些好处，但是我们能不能用其他机制来替代这个问题。
第五个问题，承包经营权由目前的分配制改变为有偿使用制。目前承包经营是分配，承包经营权的出发点就是解决农民的生存。农民以土地为本，依赖于土地而生存，所以我给每个农户承包经营权，让你去生存，那么生存问题是不是仅仅限于分配制度，有没有其他制度可以替代呢？如果我们找到其他制度可以解决生存问题，那么完全可以不用分配制度，可以用有偿取得制度。那么解决这五个问题，对于上面三个问题有什么意义呢？
第一个问题我们讲了土地批租能不能适用于集体土地，这个问题的争议焦点最根本就是，防止农业用地转性，转化为建设用地。防止农业用地转化为建设用地，如果严格规范土地使用制度完全可以做到这一点。目前农业用地转化为建设用地只有一个途径，是国家征收。根据宪法的规定，国家征收有一个前提，这就是公共利益，也就是说只有在公共利益的情况下才能采取国家征收。这个公共利益并不是谁可以说得都算，公共利益有一个严格的评估机制，在这里不是我所讲的课题。既然只有公共利益才能征收，非公共利益不能征收。那么我们要把一个农地变成一个建设用地，除了公共利益以外其他根本是不可能的，开发商是不可能做到这一点，只有为了公共利益才可能做到这一点，公共利益并不代表开发商的利益。目前征收制度是由县一级人民政府来管，那么我们的土地管理制度，防止农用地转化为建设用地直接也可以由县一级政府来管理，任何农村土地如果要转性，都必须经过县级人民政府接受管理，那么这就防止转性问题。防止转性问题，农民把现有的建设土地批租给别人有什么不可以呢？应当可以。因为他已经防止转性，已经解决了土地利用问题，剩下的你就没有必要去限制它，一定要用国家政策。
第二个问题讲的是承包经营权能不能转让的问题，承包经营权转让是不是需要经过发包人同意，这一点我们前面讲了。第一个主体制度缺位，主体确立以后，我们培育了这样一个主体，培育了集体主体，培育出来以后，集体土地的利用由集体成员表决做出决定。这样就能够防止解决生存问题的深入。第二个生存问题。我前面讲了必须建立一个基本保障制度，在农村建立一个保障制度，使之生存有保障、居住有保障。这样一来，集体拥有的土地归集体，利润也归集体，集体将会有所收益，这个收益并不是某几个人所左右，这个收益真正归集体成员，每个成员都可以分享。这个收益首先用于生存保障，用于社会保障基金。有余额的这个收益就可以作为一个后备金，让集体成员分享，集体成员有了这笔资金，就不愁生存问题和居住问题。有了这笔资金以后，如果你需要承包土地，你完全可以有偿取得土地承包经营权，取得以后，你可以任意出让转让，出让转让土地的收益归你，但是利用土地的收益归集体经济组织。这里要分析，利用土地的收益和出让转让的收益的问题。我们首先要把握一点，不要无偿地分配土地使用权，而是首先要有偿地取得土地使用权。有偿取得土地使用权可以使集体土地所有人获得这笔收益，有了这笔收益，它就能保障生存问题，因为转让与否首先是个保障问题。
第三个是宅基地问题。宅基地问题可以从两个角度来说，一个是法律问题，一个是政策问题，我想这个问题不在于法律问题，法律问题都可以解决，因为法律问题强调的是身份关系，身份关系不得移转，身份关系的专属性，强调的是这一点。然而我们完全可以用其他的法律制度来取代这个身份关系。我们说房屋和土地是相连，现在把房屋卖出去，土地使用权没有卖出去，房地相连，土地以后怎么办。其他国家和其他地区有其他相应制度来解决，什么制度？就是法定租赁。也就是说，一个外乡人买了一个农民的房屋，他对你这个房屋享有所有权，但对由于土地是基于身份关系，对于宅基地没有办法享有所有权应该怎么办？他在土地上确立一个法定租赁权，向土地所有人交纳租金。那么物权法草案说，房屋卖给其他人（村内的人），村内人有两个房屋要交纳一定的费用，这个费用实际上也是一个租金问题，那么从法律上完全可以把它规避掉。
从这个意义上它不是一个纯粹的法律问题，它是一个政策问题。当然政策也是一个法律问题，我说它不纯粹是一个完整的法律逻辑问题，它是一个政策问题。这个政策问题体现在居有定所，那么“居有定所”靠什么来解决？以前我们靠宅基地来解决，以后我们是不是继续延续过去的规则，能不能有所改革，居有定所能不能用社会保障制度来解决这个问题，我这里讲的是集体保障制度。如果有集体保障制度来解决这个问题，就不存在这个问题。为什么？因为城市房屋改革也碰到这个问题，最初的城市居民居住的房屋是国家分配的房屋，是公房的租赁。公房的承租权能不能交易，当时也有个问题，一旦公房承租权可以交易，这户人家就会居者无其屋，而不是有其屋，那么就限制房屋交易。后来随着改革的发展，第一点突破的就是动迁，动迁安置房屋，原来用实物安置，后来改为用货币安置。货币安置也有个途径，货币安置指定你买使用权房，买国家的公房，后来这个指定买房也放弃了，货币给你。既然货币已经给你啦，你是否买房是没有办法控制。这步走出来也是一个试点，后来并没有什么后怕，原来是怕动迁之后，不给他房屋给他钱，他不买房，喝酒喝掉赌博输掉，居无定所，最后又是国家来负担，其这样的人数及其少，完全不用怕，再加上后面的社会保障机制。确实社会上有一些居无定所的人，对这些人采取的措施就是社会保障，将廉租房廉价房给他，而且这个廉租房廉价房是限制交易。农村是不是可以采取这个模式，也可以用社会保障对他做一个最后的保障。如果宅基地使用权出让以后，没了宅基地使用权，他确实是居无定所，有个最后防线作为保障，使他有所居住。所有这些社会保障的底线都依赖于前面第一个问题，土地是集体的，收益也是集体的，土地应当有偿利用，利用所得都给集体，不是用来买宝马车。首先用作集体的社会保障基金，用作每一个农民可以享受到的福利，只有这样一个保障，你才能保障物权法的立法进程。我要讲的就是这些，讲得不足之处请大家多多批评。
顾吾浩：谢谢傅老师，下面的时间不多，请发言的专家把握时间。下面我们请全国政协常委、著名的社会学家邓伟志教授给我们做主题报告，报告的题目是“关于深化农村集体土地产权制度改革与立法建议”，大家欢迎。
邓伟志：刚才主持人说了我这个论文的题目，我这个论文如果抓要点说的话，三句话就可以啦。三句话就是说，第一是宅基地能不能做到“物权化”，宅基地的“物权化”问题；第二个是承包地的股权化问题；第三个非农用地的资本化，就是这“三话”。用五句话来说，与之相关的就是，土地的流转能不能市场化，能不能直接进入一级市场；第二征地农民、失地农民的社会保障能不能做到承包化，就是这五句话。这“五句话”受到了国土资源部的肯定。但是我在这里要说一下，这个知识产权不是属于我个人的，这“五话”是九星人民的创作，我只是一个“二传手”。理论的源泉在实践，检验理论的标准也是实践。国土资源部对这个提案的肯定是对九星的肯定，是对实践的肯定，是对基层的肯定，任何一个学者或领导的头脑无非是一个加工厂，原材料就在实践，就在基层，这是一个我需要说明的。
第二个，加工人员也不是我一个，是市委。这两天上海正在开国际校长论坛会议，这些校长的发言，不精彩的也有，精彩的也有，其中有一个叫做“集群效应”，今后我们的教育和科研要搞集群，那么我们这篇论文是四个人的集群。我们四个人当中，有法学家，有农村的专家，有资深的记者，所以我们是四个人的成果，肯定也是对集体的肯定，是对未来集群科研道路的肯定，这是我要说明的。
再一个是我对这个提案的答复的一些感想。当时我是这样想的，我为什么提出这个提案，我想理论的成果要转化为法规，用法规来转化为一种巨大的物质力量，因为法规为群众所掌握，让群众手里有一个护身符，让农民手里面有一个致富的工具。要从理论变为法规，这中间要有个提案，所以我就写了这个提案。这个提案的肯定，我刚才也说了是对九星村人民的肯定，它里面有这样一句话“你在关于非农制度改革的立法建议中，详细介绍了上海市闵行区九星村兴建综合市场发展壮大集体经济的做法，为我们进一步改革和完善集体经济建设用地使用制度提供了有利的参考”，下面的一句话，“你在提案中提出的建立集体建设用地使用制度，为农民及其子孙后代留下赖以生存和发展的财产权，加强不动产登记等建议非常重要，我们要进一步加强研究，为完善集体建设用地法律制度做好前期准备”。请大家注意里面的“完善”二字，什么是“完善”？就是修改，应当讲它的整个答复没有超越现行的法律，也不敢在文字上超越现行的法规。但是我们实践中对我们现行的法规还有很大的空间，我们没有按照法规来保护农民的利益，来推动农业的发展，尽管如此这个法规也还要完善还要进行修改。“前期准备”这几个字也值得我们注意，他在正式答复之前，与我通了近一个小时的电话，那个电话超越了法规，这就意味着我们的法规有所改动，向更加有利于农民的方向改动。这是我对答复中的“完善”和“前期准备”的一个理解。对于国土资源部的这个答复，我觉得有三点值得注意。
第一个，这个答复符合马列的，符合马列的哪些观点？第一个，列宁有过一段论述，他说“强烈反对强制转让农民的土地”，而且他说了“即便农民愿意对他们强制转让，这也是庄稼汉的君主主义思想”。所以我觉得这个答复是符合列宁的这句话。他的这个答复还马克思的另外一句话，“土地资本的代表不是土地的所有者，而是土地的经营者”。如果他既是土地的所有者又是土地的经营者，他的代表当然是经营者；他即使不是所有都，他的代表也是经营者，所以这个答复是符合马列的这个观点。再者马克思主义的所有经典作家，中外的马克思主义家，没有不对土地问题进行阐述。至于说我们中国的马克思主义者，毛泽东、陈独秀、任弼时、刘少奇都讲过土地问题，好像给我这个印象，马克思主义者都关注农民问题，关注土地问题，我可以用形式逻辑来推断一下，好像是不读懂土地问题，就不大可能成为一个马克思主义家，在中国尤其是这样，所以我觉得这个答复是符合马列主义思想。
第二点，这个答复是符合世界潮流的，符合人类当前“以工养农”的潮流。从人类的发展来看，是先有农业，后有工业。农业是工业的老子，工业是农业的儿子。随着工业的发展，农业和工业才成了兄弟，工业成了老大哥，农业成了小弟弟。那么世界的潮流就是在工业化发展到一定程度的时候，总要有一个翻覆农业的过程，这点是在世界上的许多国家经过以后所得出的看法。就像法国给农民的贷款，一年之间就提高了几倍，这给政府带来了负担。法国资产阶级政府却说了一句，“我们给农民货款提高了，这是一种愉快的负担。”他认为这是愉快的发展。我为什么会关注这个问题，这里面有一个故事，曾经担任过两个省领导的同志微服私访到农村去，他问农民“你们这么穷，你们不能发展企业吗？”农民讲，“我们怎么不想发展企业，但是我们没有资金”，他又问“你们不能贷款吗”，农民回答：“我们当然想贷款，但是我们没有抵押，如果我们有钱抵押，我们何必去贷款”。我们现在有很多人有钱还去贷款，他们没钱还不去贷款。农民没有土地去抵押，也没有房子去抵押贷款。这是促使我关注的一个原因。第二个原因就是我在外地开座谈会，有位农民突然讲：“我们对土地已经没感情了”我简直不相信自己的耳朵，这句话像锤子一样打在我们身上。农民怎么对土地没感情啦？大家都知道，我来自农村，在因为战争、灾害离乡背井的时候，农民都会挖一把土带着，因为这个土是他的汗水凝聚起来的，现在变成了没感情。大家再想一想，农民对土地没感情，这是现象，背后农民是对谁没有感情了，这值得我们深思。再一个，如果农民真的对土地没有感情，会导致什么样的后果。土地会不会发出哀鸣，土地会不会对我们进行报复。我们社会学有个术语“社会冷漠”，冷漠往往是于无声处听惊雷，要有暴发的前夜。所以基于这些理由，我才去关注这个问题的。那么对于这个答复，从文字上看还有不足的地方，也许以后会加强。一个是对公共利益的界定，应当宜窄不宜宽，什么是公共利益，各国都不一样，但是各国的发展趋势都是往“窄”的方向发展。不能把什么东西都叫做公共利益，用这个来吓人。再一个，公共利益征地是应当的，征用土地三年五载后，又变成开发商的土地，转让了。现在不少地方先用公共利益来征地，过不久就拆掉，就变成了开发商的用地，这一点很值得我们注意，这一点在答复上没有提出来。
最后一个我想对九星村，也是“五话”的第一作者，我们这个课题的第一指导老师，提一点希望。因为我们看到过的先进单位太多了，但是大家要记得，执政党的执政地位不是一劳永逸的，同样的，先进单位也不是一劳永逸的。怎么样才能保持先进？我诚恳地希望九星村能永远不忘记农民，应当是永远不要背叛农民，在任何时候，在任何压力之下做出任何的决定都要听农民的意见。我觉得我们要严防死守，顶住各种瞎指挥，防止自己的瞎指挥，才能保住我们九星村的旗帜在全国高高地飘扬。我就说这些，谢谢。
顾吾浩：谢谢邓教授精彩的发言，下面就请我们请国务院研究室副主任李炳坤同志给我们作“关于农民土地问题的几点意见”的主题报告。
李炳坤：（略）
顾吾浩：李主任在百忙之中参加了今天的研讨会，刚才在近一个小时报告发表不少观点，因此我们对李主任的主题报告再一次表示感谢。上午会议就到此结束。


上海市法学家论坛   纪念上海市法学会成立50周年
社会主义新农村建设――农民土地问题研讨会下半场记录

时间：2006年7月16日星期日下午1：30－4：00
地点：上海市奉贤现代农业园区2楼会议室
主持人：韩红根（法学会农村法制分会副总干事、上海市农村经济学会副秘书长）
记录人：王莉（华东政法学院2004级研究生）

韩红根：今天下午的研讨会有两个议题，第一个议题就是由专家的研讨自由发言；第二个议题是请市委的副书记副主任、上海市法学会农村法制研究会、上海市农村经济协会的顾问，盛亚飞同志对今天的研讨会作出点评和发言。第一个议程是专家的研讨自由发言，为了让更多的专家学者各抒己见，建言献策，我们今天下午的会议专家的发言，请每位同志控制在十分钟左右，这样能让更多的专家发言，希望大家也能够配合。在专家自由发言，我们有两位要点名一下作一个专题发言，一位是高富平教授，上午的专题报告没有时间发言；第二位是我们的东道主奉贤区副区长俞凯丰同志的发言，接下来我们欢迎高富平教授发言。
高富平：各位领导、各位专家下午好，非常感谢法学会给我这个机会和大家交流一下。党的十六届五中全会上，提出了建设社会主义新农村，而建设社会主义新农村的核心问题就是土地问题。确实从改革开放以来，关于农村土地问题，我们应该重新思考一下我们国家的土地问题。我们今天从法学研究角度，对中国的农村土地问题做出一个思考。首先主要思考一下到底制约中国农村经济发展有哪些因素，为什么提出“建设社会主义新农村”这样一个概念。
我认为目前制约中国农村经济发展，有三个因素。第一个是承包经营。承包经营是改革开放以后的伟大产物，承包经营释放了农民的积极性，但是承包经营同时也把农民束缚在分散的土地上，导致农民和土地户口分离，而且导致了分散经营。也就是说土地的这样一种安排导致小农经济，难以实现合作，难以实现规模经营。我想在座经济学家应该对这个有很清醒的认识。这是第一个制约农村经济发展的问题。
第二个我想是我们的长江分割制度，尤其是我们在沿袭了两种所有权、两种土地制度分离的基础上，构造一个长江分割制度，而长江分割制度和户籍制度相配合，使得农村的土地还没有完全实现商品化。商品是没有身份的，而农村土地是因为它的权属它具有一个身份，再加上户籍制度导致只有农村的人才能取得农村的土地，当然合资合作例外。所以说农村土地的市场流转不可以以社会化进程，导致农民丧失了融资的权利，这一点上午的几位专家有的也说到。就是农民缺少把土地商业化、财产化融资来发展工业，发展作为一个自我城市化道路，剥夺了农民自主发展，自主城市化的权利。所以我觉得这点是现在农村发展是一个非常重要的制度障碍。
第三点我想就是分割的市场。由于土地制度的不可受让，导致了农村的乡镇企业也不能够有效分配。在座的经济学家都知道，资源的不能有效配合，资源的利用效率是低的，但也不是绝对的。也就是说，农民没有一个市场来盘活农村的现有资源，所以导致农村的资源在一个非常低效率的层面上运行。所以这三点归根结底都是和土地有关。今天因为时间的关系，我只讲农村土地建设用地的流转问题。因为承包经营的商业化和财产化是不可缔约的，因为它和农民的生活联系得更密切，而建设用地，我认为还是完全可以实现直接流转。
下面我直接讲农村建设用地和流转障碍。讲障碍之前，我想给大家阐明的是为什么现在的农村建设用地不可以流转。但是是不是现在的法律确实禁止农村建设用地流转。关于这个问题大家知道，我们过去的土地都是不可以流转的。在改革开放初期，国有土地不可以流转，城市土地也不可以流转。那么在建设社会主义过程中，当时在改革开放初期，为了使整个社会的资源能够实现市场化分配，就尝试开展了出让土地的试点。这个事实上在确立城市土地流转之前，我们宪法的修改、土地管理法修改都明确了国有土地的使用权依法可以流转，至于流转办法则由国务院规定。但是国务院1990年出台条例之后，再没有出台关于农村集体土地流转的政策，就导致农村土地长期处于没有规范的状态，而没有规范的状态又有市场的需求，所以就导致了土地的滥用。所以就是土地的过度“失范”，就导致了土地的流失。流失达到一定程度后，国家要进行一定的控制，要进行管制。到了1998年，我们国家土地管理法作了一些修改，这个修改有它积极的一面，但是这些修改取消了农村集体土地可以流转的规定，它把原来农村集体土地可以流转这一条删掉，变成了国家可以直接征用农村土地，而且其64条还明确限制，农村集体土地不得用于商业流转，整个农村土地就不能够商品化，所以我们的宪法并没有禁止农村土地流转，只是我们土地管理法的初期也没有禁止土地的流转，只是在国务院没有出台集体土地规范的情况下，导致了农村土地的滥用，滥用以后又导致了急刹车，急刹车的结果又导致了我们现在一个政策。所以农村集体土地并不是一开始不可以流转的，只是我们没有给他一条规范，所以导致了后来的禁止。
我要讲的第二点，既然农村土地的滥用，或者说建设用地的过分使用，是导致农村土地流转禁止的规定。那么到底土地的管制和土地流转有什么关系？我认为1998年的土地管理法的修改，有一个非常重要的贡献就是确立了用途管制制度，我认为这个制度是土地监管非常重要的制度。土地监管它和土地流转，尤其是和农村土地流转是没有直接的关系。以前出现农村土地的大量流失的原因是因为缺乏用途管制。当确定了用途管制以后，恰恰可以让它流转。所以我认为用途的管制和农村土地的流转没有必然的关系。
第三点，我想讲的是，如果农村土地流转的话，有人会担心是不是发生大量的土地流失，农民失去土地，影响生存权，这个担心是绝对没有必要的。今天我们的邓教授已经给我们举了一个很好的例子，就是农民自己利用土地就可以把吃饭问题解决得非常好，而不是征用。因为你征收以后给他一点补偿只能解决一个暂时的问题，而不能解决深层次的问题。而你如果给农民自己以直接出让土地的权利，那么他就可以永远地享有这块土地增值开发，所以这种担心是没有必要的。关于农村土地流转还有一个担心，就是我们允许农村集体土地直接流转，不利于建设用地的规范统一。针对这个问题，我认为权属的问题只解决谁设立这个权利的问题，如果按照同样的规则来设立使用权，所设立的使用权是一样的，它的区别仅在于基础，它的归属，它的登记地在什么地方，它的权属。仅仅农村集体土地经济流转不会破坏我们现在建设用地的规则。所以从这些理由来看，根本不存在一个农村建设用地直接流转的制度障碍，不让农村集体土地发生流转，最根本的原因就是没有把农村土地所有权作为一个财产权，作为一种法律上的权利，实际上是剥夺了农民的自主发展权。所有的经济活动就是来自这个权利，归根结底不让农民的土地流转，就是不给农民自主的发展权。所以归根结底，不让农民土地流转就是不是农民的自主生存权和发展权。
第二个问题就是农村经济建设用地流转所需要解决的问题。实际上农村土地流转的问题事实上要比城市土地流转复杂得多。农村集体经济所有权到底是一个什么样的状况，现在没有人说得清楚。我们参加一个研讨会，有个宪法学者说得好，“你们物权立法，就是把宪法的条文照抄一遍，你们根本就没有从物权法角度去解决农民土地所有权的问题，你这种立法根本是没有用的”，一针见血，不是说农村土地在立法中有违宪的问题，而是你这个立法没有任何创新。所以农村土地所有权到底是个什么？这是解决农村土地建设用地流转的前提。我仅仅就这个问题谈一些看法。在谈到农村土地流转问题的时候，我首先要澄清另外一个问题，就是农村集体国有化的方案。有部分专家公然地呼吁要完全使农村土地国有化，既然现在农村土地所有权是什么说不清楚，干脆就国有化，给农民一个长期的使用权。这种观点我觉得是非常要命的。因为市场经济是分散型的经济，你现在又把农村土地统在一起，这是和市场资源分散的目标是相违背。而且另外一个问题大家要考虑一下，你把土地都国有化，国家作为地主，你要解决那些农民的吃饭问题，你能解决吗？你显然是不可能解决的。所以我始终认为应该在肯定农民集体所有的前提下，去解决农民问题。
关于农民集体落实的问题，我认为要解决这三个问题，说白了这三个问题也是从物权法的角度来考虑，就是要把农民的集体所有这一制度化概念，如何把它转化为一个司法上的、物权法上的所有权概念。第一个问题就是土地的范围界定，物权法在讨论所有权的时候，就会选择这样一个概念，就是特定主体对特定范围的物有排他性，它的前提就是说，首先我的范围是什么，我的客体是什么。集体土地现在的问题就是它的范围不清楚，我觉得主要表现在两个方面：国家和集体的界线；集体与集体间的界线，目前这两个界线都是和行政区划联系在一起，不是民法上的自治的概念。我们现在要做的事情就是把他们的界线落实清楚。在落实这个界线的时候，最关键的一个问题，从物权法上的角度来说，这个界线不能重叠。你不能乡政府一个界线，然后区级一个界线，我们讲所有权的时候它是平等权，他的客体不能重叠。所以土地界线的问题，就是要让特定范围的农民对特定的土地实行排他的权利，不能够出现重叠，这个重叠既有上下级之间的重叠，也有平等主体之间的重叠，所以首先要界定这个范围。
第二个问题就是落实农民集体所有权的主体。主体的问题，只有你的范围界定清楚了，你就只要界定特定范围的农民集体所有权，那么它的主体问题也很好确定，就是这些社员全体，具有自然资格的生活在这块土地上的人拥有这个集体所有权。当然这个集体所有权应该是什么样的？我认为它是一个特殊共有的，它是以社区为基础的共有，那么这个社区的人是可以流动的。社区法人是不变的，只要你加入进来就取得集体所有权，就可以分享这个土地，如果你丧失了社员资格，就丧失了所有权。事实上如果这个概念解决的话，最关键的问题是谁来代表农民行使？这个问题我从83年到85年到农村考察过，我认为现在农村的问题是组织的问题，如果这个地方，他的村干部能够真正地为集体服务，这个集体经济就可以啦。同样的，如果有一个能够充分代表这些人的有效组织机构，我认为农民所有权是可以找到有效的行使主体。如果制度给他一个所有权的话，最关键的就是落实主体。如何有一个有效的主体来行使，而这个问题又涉及到村委会和村民小组以及村干部之间的关系，我认为最关键的是要把他们区分开来。当然我们农村经济改革，从80年代到今天也在试图把经济权利和政治权利分开，但是到现在为止成果不大。我想难度是有的，但是方向应该是明确的。
第三点就是落实集体所有权的权利内容。有了特定的客体、特定的主体，最后我就想讲一下他的权利内容。我非常同意我们沈国明会长讲的一句话。我刚才也讲了，要使农民集体所有权成为一个物权，成为一个财产权，和我们所要讲的有些冲突。但是对于土地的问题，尽管我们承认他有公有制的性质，是说这块土地是用来解决这块土地上人的这样一个问题。至于怎么解决，应该由上面的主体来决定。我们应该赋予农村集体所有权完全的处分权。最重要的一点，就是不能够允许他卖地，这可以保证这块土地可以永远地服务于这块土地上的人。也就是说，即使我们承认它是一个私权利，但是我们也不允许农民永远地把土地所有权转让出去。就是说，我们落实他的权利，但是他的权利还是有限制的。
我认为农村经济建设土地流转问题，关键还是一个观念问题。说到底是继续维持长江二元经济结构，并延续城市吞并农村的发展思路，还是还农民自主发展权利。这是一个非常深刻的、需要在座的还有各级政府领导需要考虑的一个问题。因此，农村土地问题的解决最重要的是解放思想，从社会发展需要或者发展方向来考虑农村土地的问题，农村土地问题的根本解决需要制度创新，只有这样，才能够寻找一条合理的发展道路。我的发言完了。
韩红根：刚才高富平教授从财产权的法理的角度，对集体土地使用权流转的主体、客体、权利发表了很有见地的意见，非常感谢。下一个点名发言的是我们奉贤区区政府的副区长俞凯丰同志发言。
俞凯丰：各位领导、各位专家，今天是上海市法学会组织的“社会主义新农村建设――农村土地问题”的专题研讨会。这个严格来说是在我们当前推进新农村建设当中，碰到的一个主要问题。我认为这次研讨会，也是对于我们区也是一次吸收收获的机会。农民的土地问题，从我的理解来说，是社会主义新农村建设的核心问题。因为它涉及到农民的利益能不能得到有效的保障，涉及到社会主义新农村建设的主体――农民，能不能热情参与到这个过程中。借这个机会，我想谈这样一个题目“探索承包权流转机制，加快发展农村管理制度”。随着我国农村土地承包法的实行，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村基本经营制度，必须坚持。现在正在完善当中的物权法草案，以用益物权的方法，把土地承包权视为农民的家庭财产权，这样就从法律上进一步保障农民的利益。在法律意义上，承包权可以是财产权。
我们在实践当中，我们感觉从市场经济的角度来看这个问题。那么市场经济的规律告诉我们，明确的财产权更具有盈利和价值。以我们上海现代的郊区来说，如果按照现代农村发展的要求，在坚持基本经济的前提下，实行承包权与经营权相分离，探索承包权、承包地经营流转机制，我们认为十分有必要，要大胆实践。我们根据奉贤的实际情况，也做了一个探索，我们的探索主要是关于合作化经营。我们承包经营权的流转模式，我们主要有三种模式。
第一种模式是承包权股份合作的模式。这种模式的特征是稳定现有土地承包关系，按照自愿依法有偿的原则。将承包权折价入股，组建土地合作社，由合作社统一经营，发展农村经济。农民除了获取合作社会的收益处，还可以参与合作社的经营制度的建设。我们比较有代表性的是这里的绿都，我们有4700亩是由农民自愿入股，他们是跨区域的，共有多户农民，将承包地折价入股。至于合作社有八大板块，有生态的、有经济的。对于农民来说，他承包土地自己有选择的。如何来保护粮食种植面积。我认为这种模式比较有效，那么这种模式比较适用规模化和产业化比较高的地区，或者说有重大项目作为载体介入。
第二个模式是农民的专业特色，保留以家庭经营为基础的生产经营组织，来组建农民的专业组织。无论产前产中产后，把家庭纳入，按照风险共担，意义共建的原则，以农产品生产经营和售后服务为载体，来建立严格合作的关系。为农民提供信息、资金、技术、销售等专业化的定向服务。我们奉贤在这方面这几年按照市委和市农委的规定来发展。公司合作社，带动了我们整个区的农业面积的80％，严格来说，效果是比较明显。一个是生产成果比较明显；另外一个还发挥一个标准化的建设，品牌的塑造。最明显的是农民的收入有所增加。我这里举一个例子，我们的水产合作社去年一年当中，我们养殖水产的合作社的净利润增加了一个多亿。这种模式建立在现有的土地承包关系，对生产经营关系作了重大调整。因此，在面上它具有普遍指导作用。从上面的探索，我们还有待于进一步完善。
第三个模式是宅基地置换以后承包人之间的合作制。这种模式的主要特征是在城镇边缘的农业区，农民的生活、思维的方式都比较城市化，农民居住地也高度地向城镇集中。这一取向也高度地向这方面发展，这在我们城市边缘比较明显。农民对城镇生活的向往比较急切，所以从内心的呼唤，能够通过宅基地的置换来改善居住环境――方便、便利。对这部分地区，在充分尊重农民意见的基础上，妥善地安置农民居住问题，提高农民的就业能力和就业机会。同时，在坚持农民集体土地所有权性质不变的前提下，农民自愿将承包的土地由村级经济性组织经营或者委托镇级政府来组织经营，以小城镇社会保险作为承包人的经营回报。土地规模经营所取得的部分收益，作为建设资金。假如这个农村土地因建设发生土地征用的时候，按照有关规定对农民进行征地补偿。这种模式比较适用于农民宅基地的置换。我认为农民宅基地置换不是政府一头热的问题。首先农民作为一个主体，他有这个需求。所以对这个问题，宅基地的置换能不能用，关键要坚持因地制宜，从老百姓的利益出发。
第二方面，承包地经营流转的利益。这三个模式虽然都不同，但是具有共同的特征。第一，维护家庭经营承包机制，农民集体土地性质不能改。第二，实现承包权与经营权的适度分离，引导农村生产要素合理流通。第三，通过合作化的经营道路，实现农业规模化、职业化的道路。统分经营的双层机制一方面也积累了经验，所以承包权的流转机制，与农业的合作化经营是相互推动。一个是规模经济提高了综合生产能力；第二个方面构建资源要素，增强了核心竞争。通过农业合作化的经营，有效地与这些农业项目联系在一起。为科技、人才、基金等要素的导入提供了一个制度通道和制度平台，技术创新、制度创新和管理创新，增强了核心竞争力和可持续发展力。我可以负责任地说，上海的宅基地的置换还是成功的。三是，完善承包地的保障，增加农民收入。承包地是农民的基本生产资料。农民承包权置换是资本投入。比如说绿都，它的土地在股份合作社在章程中规定，每亩的土地的保守分配为零，根据市场要求，年底根据股份红利分红。2005年，股份合作社在扣除成本后，回报农民的收益每亩达到800元以上，合作社建立之前才400多元，农民的土地收入增加了300多元，大大高于传统农业。同时，由于农民产业的延伸，使当地农民的就业机会更加充分。由原来的农民通过转换以后，变为工人。我认为在同样的土地上，它起到一个城市作用，而且还有利地保障了粮食面积的稳定。我们搞粮食的都知道，一亩土地扣除成本以后的净收入加上市里区里的补贴才有550多元，所以农民的土地必须通过综合和规划来达到综合效益程度。这个问题只能通过专业化、合作化、规模化来解决。
提一些思考，第一点坚持集体土地所有制，来尊重民意，农村生产关系的调整必须要符合农民的利益，符合农村生产力发展的客观规律，才能保障农民的利益。因此，农业合作社必须要符合经济发展客观规律，所采取的模式应因地制宜，一切为农民的需求。从政府的层面上，我们进行规划引领，进行政策引导。第二个方面还是分类市场。上海的近郊与中远郊地区，城镇规划区与农业规划区。因此在引导上，选择不同的方式，调整土地流转。我想借此机会，把我的一些看法作一个简要的发言，谢谢大家。
韩红根：下面进入会议自由发言，发言时间到3：30分告一段落，接下来开始。
王东荣：刚才各位领导和专家都是讲的是比较宏观的理论问题，我的发言主要集中在具体问题，就是关于对征用农用地的主体资格的认识。2005年6月12号，上海人民政府以政府35号文件的形式批准了上海市农业委员会、上海市房地局、上海市规划局关于对本市农村集体征用农用地的暂行文件。在上海市农村集体土地被征用中，对被征用的农村经营性组织留下一份法定的土地，对被征地的农民留下生存权和发展权。下面我就谈几点看法：
第一，关于征地留地制度的理论依据和实践依据。35号文件规定，从2005年开始，以村为单位，对征用农地可以留下的5％－10％左右的土地，给村集体经济组织用于发展村经济，并要求农村经济组织发展股权量化的农民，给农民享受土地收益。对于这一政策我们主要依据什么依据？主要是基于以下几点认识。第一，农村土地的性质确定了失地过程当中留一部分土地给农民的扩建。大家都知道，解放以后，我们分得的土地大概经历了两次变化。一次是解放以后的土地，农民通过分土地实现了“耕者有其地，人人有其地”，所以1954年制定的宪法明确规定，农村的土地属于农民所有，也就是说农村的土地属于农民个人所有。第二次转变出现在1956年农村合作化公社过程中，农民合作化公社把农民的土地归集体所有。这表现在1956年全国人大通过的高级合作社专政。一直到60年代初，公布人民公社条例的时候，把它写进条例。写文件的同志很明确的知道土地归农民公社所有，所以他表达的时候，前者写为集体所有，后者写为农民所有，这有个表述理念。到现在为止，宪法也是这样的表述，所以留一部分土地给农民，我们认为是合法的。在1998年修订的土地法当中，对“农民的土地属于集体所有”中加了两个字，即农民土地属于农民集体所有。这就很清楚的表明，农村的土地是农民的。根据这个规定，我们认为在征地过程当中，给农民留一部分土地是应该的合法的。
第二个，依据国务院2004年28号文件，对征地留地的实施提供正确的依据。近年来，随着城市化的不断推进，上海每年大概征用10万到20万亩的土地用于社会主义经济和发展，留下了100多万被征地农民。这些农民失去土地以后，生产生活带来问题。在市委市政府的关心下，由于上海这几年建立了小城镇保险，解决了失地农民的社会保障问题，但这仅是一个权利。就失地农民而言，他的就业、经济发展和社会进一步提高问题仍旧是突出的问题，如何使农民在改革开放过程当中、在城镇化过程当中，生活水平水涨船高；如何在征地过程中，留一部分资产给农民。2004年国务院28号文件指出，“现在地方农镇应当制定一些办法，对被征地农民长远生计有保障，对于稳定收入的项目，农民可以依法经批准的建设用地使用权”。根据这个文件，2005年在市委市政府领导的关心下，我们几经周折，花了半年时间，2005年出台了征地留用制度，这也是符合国务院文件精神。
第三个依据，现行的征地制度允许征地留用地有纯粹的必然性。现行的征用制度规定，任何单位或个人因建设使用需要用土地的，必须依法登记国有土地，而使用农民集体土地，必须先经过国家所有。这一制度带来以下几个弊端：第一，征用农民土地，不管是工业建设项目还是商业性项目，都要通过国家所有的办法，然后由政府出让。从理论上讲，工业性项目征地的办法，主要是基于公共利益出让。但一些商业性用地就有待于商榷。上世纪90年代以来，大量的商业性用地也是通过这个方法，通过国家征用政府出让，大量的利益都给政府和开发商拿去。而被征地的农民，非但没享受到利益分享，还成了无工作、无土地、无保障的“三无”农民。由于政府和地方利益趋同，使失地农民与政府的矛盾日益突出。因此，留一部分土地给农民作为保障的份额大量增加，因此，留一部分土地给农民搞建设，使农民在现有制度前提下，得到一笔小小的补偿。第二，农民使用集体土地含金量不高。按照土地法规定，农村集体经济组织自己搞建设，可以通过使用的办法进行开发。但是由于现阶段法律的规定，征用得到的土地可以批准补偿。集体使用的土地只能进行流转，98年的土地法规定，只能在集体经济组织内部进行流转。这一次的28号文件，将“内部”两个字去掉。集体使用土地的含金量很低，而且使用的过程、规划的过程，征地的需要，我们使用的土地得不到法律的保证，随时可能让政府第二次拿掉。根据这个制度，我们感觉必须根据出让的方法，对农民有一个征地留用。
第四个依据，兄弟省市的经验为我市的征地留用制度提供了很好的借鉴。当前探索征用地留用地制度，搞得比较规范的是浙江的杭州和宁波地区。他们专门成立了工作班子，效果还是比较好的。但是他们的缺陷是面不是特别大，实际操作当中各种问题的碰撞还比较多。另一种做法就是广东省2006年出台了《广东省关于农民经济建设用地使用权流转的办法》。广东省出台这个办法试图让集体经济组织使用的良药变成广东省的良药，可以征用可以流转可以交易。这个办法使广东省兴起了农用土地入股的风潮。大家都知道农用土地利润是不高的，但是一旦另外的土地转化为地方建设经济，它有很高的收益来弥补农民的收益。广东的这个做法确实对农民有利，但是还面临一个问题，对现有的法律法规带来了很大的冲击，对政府的规划也带来了很大的冲击。根据这个情况，上海在吸取浙江广东经验的基础上，制定了自己的征地留用办法。
第二个是关于征地留用地的四大突破。2005年出台的文件有四项突破，关于征地过程中的规定。第一个要留一定比例的土地给农民集体经济组织用于发展农业生产积极性；第二个对规划农田用地的区域实施我们的发展计划，由于政府限制农民集体土地转化为经济建设土地的可能性，所以农村集体经济组织没有批租土地的可能性，所以基本农田可以按照土地面积15％左右的比例进行规划，把这些地方先发展起来。第三个，对征地留用制度实行优于其他用地的政策，除了上缴中央的费用以外，其他费用全部返还。第四个，“征地留用地”制度实行股份量化到人，文件中也提到“以期让广大农民享受土地收益”，这是文件的主要特点――四个突破。
最后我讲一下，“征地留用地”制度在实践中碰到的问题的探讨和需要完善的地方。自从去年发布文件规定“征地留用地”制度以来，到现在为止，根据我调查的情况来看，主要遇到了以下几个问题：第一是思想认识问题，征地留用制度是好的，但是我们这种制度是我们研究农民致富过程当中建立的一种长效机制。前几年我们设立的长效机制比较少，征地留用制度应该是比较好的政策。但是现在有些区县，有些领导认为在城市化过程中，让农民通过征地以后，让农民变成城镇人口。但是我们认为农民很难很快地融入市民社会的。许多近郊的城市化地区的情况也证明，农民在开始阶段矛盾较少，但是若干年以后，他们一旦失去工作，马上到政府闹事，集体上访不断。因此，我们认为留一部分土地给农民，作为农民社会生存的长效机制是十分必要的。第二个是针对农用地的当前情况进行宏观调控。上海的用地非常紧张，许多产业项目都在排队等土地，因此影响了一些区县的经济利益，他们希望市政府允许把土地出让给这些项目，但是农民也需要用地，所以要解决这类矛盾的问题。第三怕麻烦思想。征地留用制度的实施，还需要一定的制度相配套，特别是实行股份制改造。许多基层干部怕麻烦，经过半年多的工作和探讨，最近出现了不少好的苗头。发展的趋势是好的，从实际的形势来看，下一步针对农民的政策应该从以下四个方面进行完善：第一，积极发展征地留用地试点；第二，在符合规划的前提下，可以按照规划规定的留用地指标，进行合作；第三在有些单位不具备前提条件的情况下，可以延缓实行征地留用地制度；第四，市政府要实施全部提高农业，市区级补贴，产权归乡镇，进行政策聚焦，增加有利设施。我就讲这些。
姜夔富：各位专家、学者同志们，今年是中华人民共和国土地法颁布20周年。上海市法学会为建会50周年举办了这个农民土地问题研究专门研讨会。从立法和时间安排方面，都是非常有意义比较有启发的，对推动研究农村土地制度改革有一定的意义。我自己长时间在上海市房屋管理局工作，现在人大立法委工作。我想在这次会上就我国的土地制度改革作一个简要的回顾，着重对今后新农村建设的几个问题向专家学者谈一下体会和认识，供大家做一下参考。
我想谈三个方面的问题。第一个方面我觉得有必要对土地制度改革的历史简要地回顾一下，对我们今天更好地进行新农村建设改革有很大的意义。我国的土地制度改革，我大致划分了一下。应该说第一阶段是土地改革，我国新民主主义革命其中一个重要内容就是解决农民土地问题。为了解决农民土地问题，我们中国共产党进行了土地改革，经过三年多，到1952年，在全国范围内推翻了实行几千年的封建土地制度。实际上农民土地制度的改革，是中国大地上发生的一个翻天覆地的大事。到1953年，我们国家从新民主主义革命向社会主义革命转变，走社会主义农村路线。1958年6月25号，毛主席提出了我们党目前的总任务是要在相当长的时间内，对农业进行社会主义改造，所以到了1956年我们就进入了社会主义社会。在农业社会主义改造当中，通过农业实体化的途径，也就是说从初级合作社，到完全社会主义性质的高级合作社。其中在农业合作化的过程中，当时的规模是两个度。1958年毛泽东同志正式号召建立农村合作社，一下子全国掀起了人民公社。实行人民公社以后，原来高级社的土地，都无偿地转为国有土地。人民公社和大跃进很快暴露了许多严重的问题，粮食生产直线下降。所以1960年到1966年，中共中央通过决议对人民公社实行三级所有的机制，也就是说从1966年以后，允许农民进行小规模的家庭承包。到1966年，中央党的会议讨论公布了条例，制定了“60条”。“60条”决定了人民公社的三级所有单位基础体制。这个三级所有单位基础的体制一直延续到十年动乱结束以后。1984年以后，农村土地实行了家庭联产承包责任制。1986年全国90％以上农村人民公社基本上完成了转变，建立了乡级政府，这样人民公社会历史也就结束了。
特别提出一下，80年代以后农村土地实行了家庭联产承包责任制。所以家庭联产承包制确立以后，标志着中国农业完成了从人民公社经济制度到农民城镇化土地上的建立的过渡。在保持所有土地制度不变的基础上，由农民长期占用集体土地，这是质的飞跃，也是一个创新。在中国大地上推行了联产承包制，使中国的农业发生了翻天覆地的变化，极大地推动了农民经济的发展。合作化实现了土地所有权和使用权一定程度的分离，在不改变国有所有权的情况下，给农民承包土地的经营权，这项制度的创新对农业经济的发展起到了一定的推动作用。当然也存在实践中承包经营制度，农民承包土地并不具有永久的经营权，为了克服这方面的重大缺陷，党中央两次延长了承包合同，这两次延长合同得到了广大干部和农民的普遍欢迎。但是这里面还有一些缺陷，产权不明确，不能实现使用权的自由转移。农业的合作化、城市化、工业化过程中，没有决定的要求权，使大量的土地用于建设用地，为各级政府和工商企业使用，一位经济学家在其文章中写到，他说改革开放以来，通过低价征收农民土地，使得大量农用土地被无偿地转让，被转让土地的农民失去了生活保障。根据土地制度存在的缺陷，党中央强调土地承包不得侵犯外，还制定法律来保障农民充分行使土地的承包经营权，所以全国人民代表大会通过了《中华人民共和国土地承包法》，这个法非常重要。承包法规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，“保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，“承包方享有承包土地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，“承包地被依法征用、占用的，有权获得相应的补偿”，土地流转的收益依法归承包方所有，规定非常之明确。但是在实践当中，还有一些问题需要进一步探索。比如农村土地所有权与村集体的所有权，在法律没有明确界线时，村集体应该如何做，也就是农民如何提出他们的权利，因为土地是农民的最后一道防线，土地不完全对农民或者社会带来影响。进一步完善土地产权制度，明确农民可以行使所有权的程序，是不是可以允许农民承包土地永久地拥有使用权，保护农民的权益。这都是要探讨和研究的。
2002年10月8号，江泽民同志在党的十六大报告，“全面建设小康社会，开创建设社会主义新农村的报告中”，强调了党在农村的基本政策长期稳定，并不断完善以家庭承包经营为基础的统分结合双层机制，有条件的地方，可按照地方志愿进行土地承包的流转，逐步发展规模经济，尊重农民的市场地位，推动农村经营体制创新。2004年国务院28号文件，第10条提出，“农村集体建设用地使用权可以依法流转”，这句话我觉得挺重要的，我不知道有的同志有没有注意。因为土地法，最近我们市人大统一劳动委员会和上海市土地管理局，准备对土地法上海的实施办法也要修改，上海也在做课题研究。因为大法已经三次修改发展，到04年8月28号是第2次修订。三次修订当中，我们从法律地位上要理解，实际上它给土地上设立三个权：第一个是土地所有权，第二个是土地使用权，第三个是土地承包经营权。《中华人民共和国土地管理法》规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，这是第一个土地所有权，明确了是农民集体所有。第二个是土地使用权，国家土地和农民集体所有的土地可以依法确