□ 中国土地勘测规划院  魏西云  唐  健

六大问题困扰农村宅基地管理

近年来，国家及各地积极探索加强宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向规范，秩序明显好转，但目前农村宅基地在用地及管理上，配置效率低下?熏管理粗放等问题仍普遍存在，主要表现为六个方面。 

一是法律法规不完善，有关规定滞后，加大了宅基地管理难度。关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。２００４年１１月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。

法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，对土地行政执法和民事司法工作造成很大的困难。据北京市大兴区国土房管局统计，２００４年１月～８月，该区发生宅基地纠纷的诉讼案件１７例，但行政机关胜诉率仅为１５％。主要原因在于现行关于宅基地管理的法律法规不健全，有关宅基地流转及登记发证方面的规定滞后，宅基地管理中的新情况、新问题较多，法院审理感到无法可依，判决难以做到公平公正。

二是宅基地规划滞后，在一定程度上导致农村住宅建设用地规模失控。部分省（区、市）宅基地只有１?誜１００００的数字规划，没有落实到具体的点和面上，缺乏村镇建设规划、村庄布局规划和控制性详细规划，规划滞后，规划的引导作用与控制力度不够，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，从而在一定程度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。

三是“空心村”、空置住宅依然存在，超标准占地现象较为普遍。据２００４年对四川省双流县中和镇外缘三个村的典型调查看，村内空闲地总面积２６０．４亩，占居民点用地总面积的３０．８％；空置住宅４６８户，空置比例为１９．４％。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象将较为普遍。

宅基地超标准占地比例较大。中和镇三个村超标准占地总面积２５１．６亩，占宅基地总面积的４２．７％；人均居住用地６７．８７平方米，是当地宅基地面积标准的２．７倍。北京市青云店镇户均宅基地１．２亩，超标准占地面积占宅基地总面积的５９％。

四是宅基地的市场流转面临体制性障碍，隐形交易，产权纠纷多。发达地区的农民宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自发的宅基地隐形市场。据２００４年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的１个～３个村的典型调查看，宅基地流转已占宅基地总数的１０％左右，有的甚至高达４０％以上。

由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

五是农村宅基地初始登记发证工作进展缓慢，一些政策性问题突出。土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了经费支持，登记发证工作进展缓慢。福州市马尾区国土资源局截至２００４年年底，宅基地登记发证覆盖率虽已达到９０％，但１９８８年～１９９３年登记发证率就已达到８３．０９％，取消收费政策以后，登记发证率仅为７．９１％。同时，当前农村宅基地登记发证过程中，对于“超过标准面积”、“一户多宅”等土地登记尚未有明确的政策规定。

六是新农村建设中，盲目推行农宅公寓化。当前，随着社会主义新农村建设的推进，部分地方未能正确领悟建设社会主义新农村的目标，一些地方存在盲目推行农宅公寓化、建设农村社区等现象。新的农民公寓化受各村行政界限的限制，各自为政，不利于节约集约用地。

新形势下宅基地管理需加强

针对上述问题，在建设社会主义新农村的进程中，必须加强宅基地管理，实行农村宅基地制度创新，建立与完善有相关配套制度、政策。

一是加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。

二是加强宅基地规划管理，有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集聚化建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，分类指导，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。

对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区。对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农民公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产方便生活的原则，建设中心村。

三是改革宅基地审批制度。省（市、区）对县（市）农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。改革和完善宅基地审批制度，重点加强对新增宅基地的行政审批，各县（市）根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划，应取消审批。

四是建立农村宅基地有偿使用制度。宅基地有偿使用制度可以打破传统的宅基地使用的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。考虑到全国农村经济发展和农民承受能力差异性，农村宅基地的有偿使用制度宜循序渐进地推进，可先在直辖市及沿海城市等发达地区推行，待条件成熟时，再在全国实行。

五是建立农民宅基地使用权流转制度。现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到２０２０年，中国城镇居民总数要增长３亿人以上，同时，每年将有１５００万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。

建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。

六是建立合理的宅基地流转收益分配机制。按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这就需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租Ⅰ归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。

七是建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作步伐。要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县，应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。积极探索“两图一表”（宅基地现状图和规划图，宅基地申请计划表）管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。

八是立足内涵挖潜，积极推进农村宅基地整理，推进新农村建设。土地整理是建立以工促农、以城带乡的长效机制的组成部分，是建设社会主义新农村的重要手段。农村宅基地整理潜力巨大。

积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。耕地后备资源匮乏的地区，城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，有效解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，缓解土地整理工作的投入瓶颈。

九是建立规范、有序的农村宅基地市场体系。目前农村宅基地市场依旧是一片空白。为完善社会主义市场体系，协调大量潜在宅基地供需，必须建立农村宅基地市场。