多年的实践已经证明，通过土地整理，可以有效改善农业生产条件，提高农田生产能力，降低农业生产成本；可以有效改善土地利用格局，扩大经营规模，促进农业增效和农民增收；可以有效改变农村面貌，提高农民居住水平和生活质量；可以有效改善生态环境和农村景观，促进农村地区和谐发展。在新的形势下，作为促进建设资源节约、环境友好型社会，建设社会主义新农村的重要手段，土地整理必将大有可为。        什么是土地整理    土地整理是一个广义的概念。从性质上分，土地整理包括土地整理、土地复垦和土地开发，也就是土地整理的三个基本途径。土地整理是指为改变地块零散、插花状况，改良土地、提高土地利用率、生产率、劳动生产率和改善环境，而采取的一整套合理组织土地利用、调整土地权属的综合措施。土地复垦是指对废弃地采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。废弃地指因生产、建设活动挖损、塌陷、压占(生活垃圾和建筑废料压占)、污染或自然灾害损毁等原因而造成的目前不能利用的土地。土地开发是指对未利用地或利用效率低下的土地，通过工程、生物或综合的措施，使其成为可利用的和(或)经济、社会、生态综合效益较高的土地的过程。    我国的土地整理工作具有以下基本特征。    第一，有法可依。一是国家法律对土地整理工作提出了明确要求。《土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”二是基本建立了土地开发整理规划体系。全国土地开发整理规划已于2003年编制完成并予以实施；省、市、县级土地开发整理规划基本完成编制和评审工作，初步形成了国家、省、市、县四级土地利用总体规划与专项规划相衔接的规划体系。    第二，内容综合目标多元。土地整理是对田、水、路、林、村的综合整治。田，泛指农用地，重点是基本农田，整治的内容包括田块归并、田面平整、土壤改良等；水，主要是农田水利，解决好农田的灌溉和排水问题，使田变成旱涝保收田；路，主要指田间道路，也包括村庄道路，通过道路配套改善农业交通条件；林，是指以农田防护林为主的农田防护工程，为农业生产构建生态屏障；村的整治，既包括宅基地整理，退宅还耕，也包括村庄治理，改善村容村貌。土地整理内容的综合性决定了其目标的多元化。最基础的层面是增加有效耕地面积；其上是提高农业生产能力；再上是改善农业生产条件，提高农业生产效率；又上是改善农村生活基础条件，改善农村生态环境，提高农民生活质量。    第三，尊重农民意愿，维护农民权益。土地整理前后农民的利益格局发生了变化，需对土地权属进行重新调整划分。权属调整的基本原则是充分尊重农民土地承包经营权，保证农民承包土地面积不减少，质量不降低，有利于农业生产经营，维护农村集体和农民的切身利益。    第四，资金取之于土用之于土。新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金等是土地整理的主要资金渠道。这些资金来自于实施城市和工业理性发展之土地占用，用之于农村土地整理，可以说是“取之于土、用之于土”。因此，土地整理是落实“工业反哺农业、城市支持农村”方针的一项重要举措。        土地整理意味着什么    第一，土地整理是解决土地利用中存在问题的重要措施。我国农村地区当前土地利用中存在的问题可以概括为以下几方面：一是土地破碎度比较高。根据有关资料，1999年我国地块平均面积为0.087公顷，户均6.1个地块，户均0.53公顷。土地破碎则难以进行规模化经营。二是田坎、道路、沟渠密度大，占地多。据全国土地资源调查，我国田坎面积达1.87亿亩，超过集约化中等水平国家1倍以上；沟渠0.73亿亩，超过集约化中等水平国家1.5倍以上；田间道路估计有1亿亩，超过2倍以上。三是农村集体建设用地布局不合理，利用粗放。我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，农村居民点用地高达164万平方公里，人均用地远远超过国家标准。四是废弃土地复垦率低。据调查，全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约400万公顷，复垦可补充耕地的潜力约153万公顷。目前我国废弃土地复垦率仅占4%左右，而美国、澳大利亚复垦率已达85%以上。土地利用中存在的上述种种问题决定了我国土地整理潜力巨大，任重道远。    第二，土地整理是解决农村中小型基础设施投入不足问题的重要途径。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。土地整理则是国家直接出资建设农村中小型基础设施的一个重要途径。2005年、2006年连续两个中央一号文件都明确提出土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容，财政部、国土资源部等相关部委对此做出了具体部署。    第三，土地整理是补充耕地促进实现耕地保护目标的重要手段。农村发展的基本任务是振兴农业，保护耕地尤其是保护基本农田，就成了新农村建设的首要任务。扣除生态退耕、农业结构调整两大因素影响，“十五”期间基本实现了耕地保护目标(调整目标值：18.26亿亩，实现目标值：18.31亿亩)，其中土地整理作为补充耕地的惟一手段，其贡献率为1%强。但这个1%强，说明了两个概念：一是由于有了土地整理，建设用地零增长是可以实现的。不整理，就没有用地；不节地，就没有用地。二是由于有了土地整理，耕地保护目标是有希望实现的。不整理，耕地只会减少；不节地，耕地过多减少趋势难以根本扭转。同时，在整理中建设高标准农田，使基本农田有量有质，农业生产能力得到提高，是基本农田保护和土地整理事业的新思路。可以说，土地整理是耕地保护策略由单纯数量保护向数量、质量、生态管护相结合转变的助推器。    第四，土地整理是建设社会主义新农村的重要支撑。社会主义新农村建设要始终把发展农村生产力放在第一位，大力发展现代农业，全面繁荣农村经济，特别是稳定发展粮食生产，持续增加农民收入。而提高粮食生产能力、促进农业增效、农民增收是土地整理最重要的目标，因此，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择。国外一些以土地整理促农村发展的先进经验也很值得我们借鉴。中德合作的山东省青州市南张楼村“土地整理、村庄革新”项目就是以土地整理促农村发展的一个典范。该项目以“改善村民的环境条件、改善村民的劳动条件、改善村民的生活条件”为目的，引入德国土地整治规划、现代化农村建设的经验，结合当地实际情况，经过10余年的实施建设，取得了很大成绩。这种模式对于我国乡村建设、农业产业结构调整、农村富余劳动力转移、实现小康和农村现代化，都具有积极的借鉴意义。南张楼项目作为一种模式，顺应了我国当前一部分地区农村发展的要求，给社会主义新农村建设留下了许多难得的启示，并将对我国未来农村发展产生深远的影响。        新时期的重点任务    “十一五”规划纲要要求“开展农村土地整理，调整农村居民点布局，控制农村居民点占地，推进废弃土地复垦。”根据中央关于土地整理的有关精神，国土资源部对新时期土地整理工作提出了新要求：一是必须紧紧围绕耕地保护新目标开展土地整理。这个新目标，就是“十一五”期间，我国耕地保有量保持1.2亿公顷的约束性指标；二是必须紧紧围绕新农村建设开展土地整理；三是必须紧紧围绕重点地区开展土地整理，就是土地整理要向粮食主产区倾斜，向基本农田保护区倾斜，向土地开发整理重大工程倾斜。    新时期土地整理要实现“五个结合”：一是与农业现代化相结合，消除土地利用不合理因素，为农业机械化创造条件；二是与农村水电、道路等生产条件改善相结合，将小型农田水利建设作为重要内容，增强耕地排灌和防灾减灾能力，增加基本农田的有效灌溉面积；三是与特色农业、现代农业相结合，因地制宜进行工程规划和设计；四是与提高耕地质量相结合，充分利用建设占用耕地剥离的耕作层土壤；五是与迁村并点、生态保护等生活条件改善相结合。      新形势下土地整理的任务更加繁重，责任更加重大，前景更加广阔。一是大力开展基本农田整理。全面落实国务院提出的基本农田保护“总量不减少，用途不改变，质量不降低”的要求，“以建设促保护”，将基本农田整理作为土地整理的重点。基本农田整理将是加强基本农田基础设施建设、提高基本农田质量、改善基本农田生产条件的主要手段。通过整理，粮食生产能力能够提高10%以上。    二是加快推进土地复垦。应尽快完善土地复垦管理工作的有关政策，加快推进土地复垦工作。复垦后的土地应优先用于种植、林果、畜牧、渔业等农业生产；不适宜农业生产的，集体土地经过国家征收，可以作为旅游、工业等建设用地。    三是稳步开展农村宅基地整理。我国农村居民点用地利用率低，粗放利用十分严重，这种土地利用状况难以适应全面建设小康社会的需要。通过合理规划，对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，全国可以增加有效耕地约286万公顷。开展农村宅基地整理是实现农村土地节约集约利用、改善农村人居环境、减少建设占用耕地、实现耕地保护目标的根本出路。    四是适度开发宜农未利用地。全国共确定了6个土地开发重点区域，涉及115个县市区，土地开发补充耕地的总潜力约233.33万公顷(3500万亩)。土地开发重点区域包括：东部沿海滩涂区，河套银川平原区，滇中地区，甘肃疏勒河流域和沿黄灌区，新疆伊犁河谷地—南北疆山麓绿洲区，川西南地区。土地开发要做好调查评价、论证，充分考虑水资源条件和灌溉条件，在确保不破坏并有利于改善生态环境的前提下进行，禁止毁林开荒、陡坡开垦、乱垦草场和破坏天然湿地。    五是积极实施土地开发整理重大工程。《全国土地开发整理规划》提出在规划期内依托土地开发整理重点区域，重点组织实施七项重大工程，包括粮食主产区基本农田整理工程、重点煤炭基地土地复垦工程、三峡库区移民安置土地开发整理工程、西部生态建设地区农田整治工程、新疆伊犁河谷地土地开发工程、“五纵七横”公路沿线土地复垦整理工程、“南水北调”水利工程沿线土地整理工程。目前作为国家投资土地开发整理重大工程项目进行管理的三峡库区“移土培肥工程”已经全面启动。通过实施重大工程，补充耕地不少于97.33万公顷(1460万亩)，占规划总目标的36%。        当前要抓好三项工作    新时期搞好土地整理，当前迫切需要抓好工作：    一是科学规划。实践证明，只有充分发挥规划的宏观调控和指导作用，才能从根本上处理好当前与长远、局部与全局的关系，才能有力地促进土地整理健康、有序地发展。要做好土地开发整理规划的修编工作，与土地利用总体规划相衔接，形成完整的国家、省、市、县、乡五级土地开发整理规划体系。    二是加快立法，尽快制订《土地整理条例》。依法合理用地，首先是依法，其次是合理；首先要有法，然后才依法。土地整理作为补充耕地、促进土地节约集约合理利用的重要举措，也要有法可依。要充分借鉴国外经验，立足现实，着眼未来，尽快制定适合我国国情的土地整理法律法规，为土地整理事业的发展保驾护航。    三是建立稳定的资金投入渠道。要坚决落实政府各类土地收益用于“三农”的规定，充分利用好新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业土地开发部分、耕地开垦费及土地复垦费、耕地占用税等四方面资金，并严格收缴，严格按规定用途整合使用，加强督查，使之成为政府支持土地整理、支撑新农村建设可持续发展的资金源泉。    (作者系国土资源部土地整理中心副主任)