编者按  近年来，随着工业化和城镇化进程的加快，一些农村集体土地被征用。农民失去土地以后虽然得到了土地补偿费和安置补助费，但往往无法解决后顾之忧。同时，由于农民投资理财的知识、能力较为有限，难以为土地补偿安置费寻求有效的增值渠道；再加上土地被征用后，一部分原农村人口已转为城市居民户口，他们的就业问题难以得到妥善解决。

    失地农民与发展的城市是一体的关系，而不是简单地买卖土地的双方。农民是工业化和城镇化的参与者、建设者，也理应成为工业化和城镇化的受益者。采取有效的措施保护好失地农民的利益刻不容缓。德州经济开发区的安置模式和探索可供参考。

    经济视点

    创新安置方式  促进社会和谐

    山东德州经济开发区自建区以来，始终坚持以人为本，牢固树立“群众利益无小事”的理念，突出“实际、实用、实效”原则，大胆实践，积极探索，初步建立起具有自身特色、造福失地农民的发展模式。德州经济开发区明确提出不能以牺牲群众利益为代价搞开发区建设，要把“群众利益无小事”的思想落实到具体行动上，让失地农民有干头、有盼头。坚持可持续性安置失地农民，把促进失地农民的可持续发展作为推进工作的基本原则，制定出台就业安置、基本生活保障等政策措施。同时，注重建立保障失地农民利益的长效机制，避免简单地“一分了之”、“一推了之”、“一安了之”，切实做到让失地农民失地不失利、不失业、不失居、终身有保障。

    

    变货币补偿为开发式补偿

    把土地补偿金变为不动产，用不动产收益安民富民，确保农民失地不失利。土地补偿金是失地农民的“保命钱”。根据国家有关政策，土地补偿金应足额补偿给农民。但从现实来看，广大农民多年来面朝黄土背朝天，大多缺乏“工业细胞”和经营能力，几万块钱的“保命钱”，如果简单地分给农民个人，很快就会“坐吃山空”，失地农民就会变成新的贫困群体。为此，开发区积极探索了变“货币式”补偿为“开发式”补偿的新路子，即管委会根据土地利用总体规划和开发区总体规划，按照各行政村人口、土地收益情况，在黄金地段为各村按一定比例，留足集体用地，各村利用土地补偿金建设工业厂房、商贸楼或便民市场等，使村集体和村民形成新的经营联合体。这样，把土地补偿金变成不动产，依靠不动产出租收益安民富民，使“小钱”变“大钱”，“死钱”变“活钱”，实现了农民土地补偿金和村集体资产双双保值增值，不仅保障了这一代农民的利益，而且为子孙后代留下了“金饭碗”。目前，建成区绝大多数村庄都建起了不动产，总面积达61万平方米，利用率达90%以上。宋官屯村利用土地补偿金投资6000多万元，建设沿街商贸楼和标准厂房10多万平方米，年租金收入500多万元，年人均收益3000多元。

    

    让失地农民不失业

    强化政府主导作用，建立就业扶持机制，确保农民失地不失业。农民失去土地，就失去了就业岗位。国家现行就业政策是政府引导、市场主导和劳动者自主择业相结合，主导力量是市场。而开发区发展的现实则是失地农民大规模集中膨胀，如果单纯靠市场主导安置，短期内很难解决现实矛盾，甚至影响社会稳定。为此，开发区在充分遵循市场化原则的前提下，有意识强化政府主导作用，最大限度地化解了矛盾。一是政策安置。管委会出台文件规定，在尽量满足企业用工条件的同时，要求企业每占用5亩土地必须优先安置一名失地农民就业。二是强化培训。成立人力资源服务中心，大力发展各类职业技术学校33所，在校生达4.2万人，毕业生每年近1万人；同时，强化青年失地农民就业培训，定期举办失地农民与企业供需洽谈会，为失地农民进厂务工积极创造条件。三是开辟公益性岗位。园林绿化、环卫清扫、物业管理、保安服务等公益性岗位，集中优先安置区内35岁以上失地农民。四是鼓励自谋职业。协调金融单位提供小额低息创业贷款，鼓励农民从事建筑、安装、运输、个体经营，争当“小老板”，自谋职业，自主创业。通过以上措施，几年来，先后有12000多名失地农民在开发区找到了就业门路，基本实现了充分就业。

    

    确保农民失地不失居

    实施旧村改造，直接让利于农民，确保农民失地不失居。为避免城市化进程中重蹈过去“城中村”问题的覆辙，德州开发区在2003年作出了实施“旧村改造”的决定。但如何保证村民搬迁新居住得起、住得好，却是一个非常现实的问题。经过反复探讨，他们确定通过两种渠道对搬迁农民进行利益补偿。一是创新补偿安置政策。根据农村乱搭乱建现象突出的现实，改革按拆迁面积补偿的办法，按合法的产权宅基地统一进行补偿。在安置上，实行“人＋户”政策，即按每人40平方米，每户再加40平方米的标准进行安置。这样，保证每户居民都能获得人均50平方米以上的楼房，且能剩余5万至6万元补偿款；人口较多的户可获得两套房产。二是创新实施主体。由管委会组建控股的房地产开发公司，作为政府的政策性工具，担负政府公共职能，实行微利经营，直接让利于搬迁农民。目前，建成区近60%的农民已搬入楼房，失地农民满意率达98%以上。特别值得一提的是，通过旧村改造，不仅改善了群众居住条件，集约利用了土地资源，完善了开发区的城市功能；更为重要的是，通过旧村改造，使农村集体经济得到了发展壮大，农村基层组织建设得到加强，村落社会结构得以维系，乡村文明得以传承，失地农民成为城镇化进程中“有产的劳动者”。

    

    为失地农民提供生活保障

    采取综合手段，健全社会保障，确保失地农民无后顾之忧。建立完善的社会保障体系，是失地农民安置的核心和根本。在这方面，开发区充分考虑需保障的群体大、开发区现阶段保障能力还不够强的实际，制定了“低起点、广覆盖、不断提高、逐步到位”的保障思路。一方面，全面实行基本生活保障制度，为失地农民提供四类保障：一是基本生活保障，村集体为村民每人每月发放面粉40斤、食用油1斤，逢年过节发放一定数量的实物福利；二是养老保障，55岁以上老年人每人每月发放50—100元生活补助费，并根据村集体收入情况，不断提高补助标准；三是住房补贴，全额承担村民居住小区物业管理费，补贴村民一定比例的楼房取暖费，最大限度地降低失地农民生活成本；四是社会福利，村集体将部分资金投入到教育、卫生、体育、文化娱乐等方面，确保失地农民享受良好的社会服务。另一方面，积极探索建立多方位社会保障体系。在初步解决失地农民老有所养问题的同时，开发区按照城市居民标准积极探索建立包括养老、医疗、失业、最低生活保障于一体的失地农民社会保障体系，争取用3年时间，把失地农民全部纳入城市社保体系。

    

    建立互动机制促进城乡发展

    此外，对开发区远郊的村庄，管委会积极探索统筹发展的城乡互动机制，初步形成了城乡和谐发展的局面。

    一是依托园区，借势发展，促进城乡经济互动。引导园区附近村庄围绕入区大项目搞工贸配套服务，做到“背靠大树好乘凉”；

    二是依托龙头，建设基地，促进城乡产业互动。根据企业需求，大力培植特色种养业，做到城乡共兴共荣；

    三是制定政策，扶持就业，促进农民增收。几年来，开发区引导各村投入1.3亿元，新上各类项目300多个，培植发展基地150余处，每年解决城区人员就业3000余人，开发区建设给当地群众带来的收益，占到总收入的60%以上。

    经过几年的探索和实践，德州经济开发区通过把土地补偿金置换成不动产，把失地农民变为企业职工或个体私营业主，把旧村庄置换成城镇居民小区，把农民的意识逐步改变成现代市场经济观念，实现了开发区建设与失地农民利益的互动双赢、共同发展。目前，全区呈现出经济蒸蒸日上、事业欣欣向荣的良好势头。开发区建区9年以来，全区农民来自于建筑业、运输业、商贸服务业和企业务工的年人均纯收入近6000元，是建区前的2.5倍。从生活质量看，农村公用基础设施不断完善，全面实现村村通公路、通自来水、通有线电视，村村建设太阳能浴室，失地农民“务工有厂、经商有店、居家有楼、出行有车”的现代化生活，正在逐步变为现实。

    社会和谐进一步促进了开发区的经济发展。

    经过9年的建设，开发区综合经济实力明显增强。

    2006年，完成GDP63亿元，是建区初期的95倍；实现财政总收入5.39亿元，是建区初期的142倍。无论是规模、速度，还是效益、后劲，开发区都已成为德州市经济发展的一个新“亮点”。9年间，招商引资也取得明显成效。截至目前，入区企业累计达575家，总投资409.5亿元；建成投产企业累计达330家，总投资280.3亿元。一大批国内外知名企业，如江苏波司登集团、上海光明乳业集团、河南双汇集团、山东皇明集团以及德国帕攀博格集团、日本明治机械株式会社、韩国宇星公司等纷纷落户开发区。  

    旧村改造后，农民的文化生活更加丰富多彩

    改造前的小申村

    新闻连线

    失地农民现在过得怎么样

    宋官屯镇小申新村村民申洪福：1998年以前，我们还是地地道道的农民，惟一的收入就是靠种地，一年能够卖两头大肥猪就能过个好年了。刚建开发区那阵子心里没底，老寻思着土地补偿费花光了，往后的日子该怎么过？可后来开发区在征得群众同意的基础上，用小申庄的征地款建成了便民市场和沿街店铺，年租金收入超过120万元。这等于说是开发区帮助我们全村500多口人打造了一个金饭碗。我现在在开发区的一家物业公司上班，一年收入六七千元，孩子们承包了公交车，一年也能挣几万元。现在，我们失地农民有饭吃，有楼住，有活干，有钱赚，日子比以前过得好多了。

    艾家坊村党支部书记张志军：2002年，我们用征地款修建了4座13000平方米的高标准、现代化厂房，对外租赁，吸引了韩国京信食品有限公司、宁波双林集团有限公司落户过来。投资160万元修建的3700平方米艾得商厦，现已全部出租，年租金收入100多万元。2003年又投资1200万元修建了19000平方米的沿街商贸楼，每年的租赁费就达到300万元。现在的艾家坊村民，正越来越多地分享着开发区发展的成果。村民每人每月发放标准面粉45斤，新型医疗保险集体全包，55岁以上的老年人每人每月发放生活补贴100元，60岁以上老人200元，80岁以上老人300元，中秋节、春节发放鱼、肉、米、油，对出村上学的孩子免费接送。多少辈人想都不敢想的事情，现在变成了现实。

    改造后的小申新村

    专家评点德州经济开发区的探索

    近年来，山东德州经济开发区坚持以人为本，大胆实践，积极探索，初步建立起“经济补偿、就业扶持、居住安置、社会保障”四位一体的失地农民安置模式，引起国内专家、学者的浓厚兴趣，纷纷前往考察调研。其中，以中国综合开发研究院副理事长林凌为组长的中国综合开发研究院、中国市长协会和中国城市科学研究会的专家一行11人，赴开发区进行考察调研。他们一致认为，德州经济开发区探索出了在城镇化、工业化进程中造福失地农民的一种新的发展经验。

    

    陶斯亮(中国市长协会副会长)：

    在德州这样经济欠发达的地区，只有怀着对群众深厚的感情，才能产生这样“四位一体”的安置模式。德州经济开发区的做法，真正设身处地考虑到了农民群众的切身利益，免除了他们的后顾之忧。到这里，所见所闻很受感动。我认为，德州经济开发区的探索和实践为全国提供了一个比较好的典型，值得其他地区借鉴。

    

    李津逵(中国综合开发研究院主任研究员)：

    德州经济开发区征地补偿和农民安置的经验，一是以“货币补偿＋留地补偿”为特点的征地补偿模式。开发区内22个村共建集体物业61万平方米，出租率100%，已建成的物业都能“物尽其用”。村民都能从中受益。二是“以村为单位，整体改造”的旧村改造模式。开发区的旧村改造采用整体改造模式，即拆除村民原来的院庭式平房，统一安置上楼。采用“按院补偿”的拆迁补偿办法，每院(最高)15万元，坚持旧村改造过程中的农民参与。

    “德州经验”中如下重要理念值得关注：(1)保障是基础，发展是关键。保障基础是村集体经济，保障政策出自政府；留地、返物业，集体经济发展，保障资金；农民参与和分享城市化。(2)让利于群众，构建和谐社会。政府的要务是在发展经济的同时构建和谐社会；政府在征地及旧村改造中让利于民。(3)旧村改造中，体现公平原则。“按院补偿”政策是宅基地政策的延续，最大受益者是经济收入低和生活状况差的家庭。(4)让农民成为城市中“有产的劳动者”。平均两套住房，出租增收，生活得到很大改善。

    

    方兆瑞(中国市长协会会长助理)：

    德州经济开发区征地及旧村改造补偿安置经验，体现了“三个结合”：一是理论和实践相结合。德州经济开发区从实践层面进行了探索，综合研究院的同志多次和开发区管委会的领导、乡村干部和普通群众接触，跟踪调查，总结归纳出了“德州经验”，理论和实践得到了较好的结合。二是政策和过程相结合。政策反映在过程中，同时，又通过过程修订政策。三是对比与分析的结合。这是研究的基本功。综合研究院的同志对广东地区、长三角地区，还有全国一些先进地区的经验，都掌握得比较透彻，了解得比较全面，用对比分析的办法研究德州经济开发区的做法，提出了“德州经验”。

    

    林凌(中国综合开发研究院副理事长、

    中国城市经济学会副会长)：

    德州经济开发区能够取得成功的原因，我认为主要有以下几点：

    第一，开发区发展建设的指导思想非常明确。开发区的指导思想就是“不以牺牲农民利益为代价来建设开发区”，换言之，就是开发区的建设必须保护农民的利益。

    第二，开发区失地农民实现了妥善安置和充分就业。农民靠土地生存，靠土地保障生活。一旦失去了土地，就没了依托。他们该怎么生存，怎么发展？德州经济开发区在这方面做得很好。管委会使开发区内15—35岁、35—55岁、55岁以上各个年龄段的失地农民都得到了妥善的安置和比较充分的就业，这是德州经济开发区最成功的地方，也是最值得全国所有开发区学习借鉴的。

    第三，开发区建设中建立了集体经济发展的长效机制。个别开发区把城郊的土地全部征用完，而德州开发区却给每个村集体都留了固定资产，农民的很多问题通过资产的不断增值就解决了。开发区给村集体留下固定资产的做法，非常有意义，解决了我们所面临的大量问题。

    第四，开发区在工作方法和领导方式上充分发扬民主。开发区不是把农民当作征地的对象予以排斥，而是一开始就当成城市居民来对待，切实做到了让失地农民不失利、不失业、不失居、终身有保障。

    (根据录音整理)

    住上新楼的失地农民按月领取补助金