开展土地整理是浙江省委、省政府根据全省人多地少、经济社会发展较快的实际，为贯彻落实《基本农田保护条例》，保证粮食生产安全，提高农业综合生产能力，保障经济社会发展对用地的需求，促进可持续发展而在全国率先推出的一项重要举措。作为欠发达地区的缙云县，近年来在土地整理工作中，抢抓机遇，创新机制，加强保障，明确任务，狠抓落实，形成合力，全面推进，做活文章，取得了良好的效果，实现了农民、乡镇、政府的三方共赢，为县域经济社会发展提供了强有力的保障，走出了一条通过政府投入来推进土地整理工作的特色路子。

一、土地整理的基本情况

缙云县位于浙江省南部腹地、丽水市东北部，地处括苍山脉和仙霞山脉的过渡地带，分属于瓯江、钱塘江和灵江三大水系。辖9镇15乡和1个仙都农村管理处，642个行政村，人口44万，是一个经济欠发达县。全县土地总面积224.17万亩，其中耕地27.35万亩，园地14.69万亩，水域3.87万亩，山地161.95万亩，山地、丘陵约占全县总面积的80%，人均耕地仅为0.42亩，素有“九山半水半分田”之称。在这样的自然立地条件下，给建设现代农业产业体系和加快工业化、城市化发展提出了严峻的考验和挑战。特别是近年来，由于宏观经济形势趋紧，这种矛盾越来越突出。根据全县土地整理后备资源调查发现，全县符合集中连片50亩以上整理条件的后备土地整理资源有18万亩（包括低丘缓坡），是一个获取折抵指标、筹集建设资金的“大宝库”。

近年来，缙云县把土地整理作为统筹城乡经济社会发展的主要载体、破解土地和资金等要素制约的有效途径来抓，积极制定政策，采取措施，加大投入，大力开展土地整理和垦造耕地工作。自1999年开展以来到2005年为止，7年间全县共投入资金5150万元，完成土地整理项目6个，整理面积6.6万亩，建成标准农田4.2万亩，新增耕地8514亩，获取土地整理折抵指标6130亩。特别是2006年，缙云县加大对土地整理的推进力度，取得了历史性突破，2006年，全县一次性推出土地整理项目21个，投入资金1.2亿元，年内完成并通过验收的有12个，共整理土地面积7.53万亩，建成标准农田4.09万亩，新增耕地9866亩，获取折抵指标7103亩，是“十五”期间全县建成标准农田数量的总和，超额完成市下达的3.8万亩标准农田建设任务。先后向宁波、温州、绍兴、椒江、慈溪、路桥等地有偿调剂折抵指标5900亩，回笼资金2.81亿元，与2006年地方财政收入2.85亿元基本持平。完成土地开发项目10个，新增耕地2411亩，连续11年实现耕地动态占补平衡；在满足自身耕地占补平衡的同时，分别向义乌、鄞州、慈溪等地有偿调剂占补平衡指标2400亩，收回资金4080万元。此外，还推出建设用地复垦项目48个，年内完成并通过验收的有32个，复垦面积1056亩，超额完成市下达的600亩建设用地复垦任务。2007年，缙云县又进一步加大工作力度，计划投入资金1.6亿元，实施土地整理项目27个，整理总面积5.3万亩，拟建标准农田3.5万亩，新增耕地1.1万亩，获取折抵指标7910亩。计划完成建设用地复垦1000亩，完成土地开发1万亩，土地整理工作又迈上了新步伐。

二、主要经验与做法

一是形成共识。缙云县大规模地开展土地整理在缙云的历史上是前所未有的。项目启动之初，面临着资金投入大、建设战线长、涉及部门多、政策处理难等诸多困难。首先，把统一思想的工作做在前头。县长办公会议研究确定后，又向县委常委会作专题汇报，向县人大常委会、政协常委会进行通报，得到了一致肯定，形成了广泛共识。紧接着，又专门召开了全县土地开发整理工作动员大会，讲透土地开发整理工作一举多得的重要意义，与各乡镇部门签订了工作责任书，成立了由13个部门“一把手”组成的工作领导小组。把土地开发整理工作写进《政府工作报告》，作为十件为民实事之一来抓，每半年向人大、政协通报一次工作进展情况，每半年组织人大代表、政协委员进行一次实地检查。建立了每月一次的联席会议制度，定期召开工作进度汇报会，由县委办、政府办督查室开展专项跟踪督察，强化了乡镇部门的责任意识，形成了强大的整体工作合力。

二是强化保障。专门出台了《关于加快土地整理和垦造耕地工作的若干意见》，明确规定乡镇政府为土地开发整理的项目业主，负责具体的政策处理和工程管理工作；国土局负责项目的立项、报批、设计和验收；发改局负责工程招投标；财政局负责资金拨付和投资审价；农业局负责建成农田的管理维护。积极探索建立和创新土地整理各项制度，先后制订《缙云县土地整理项目果木、青苗及其它补偿标准》、《缙云县土地开发整理项目暨标准农田建设工程质量验收标准》、《缙云县土地开发整理专项资金管理办法》、《基层国土所土地整理工作职责》等制度。在制度的建立和创新上充分体现以人为本、适度超前，对整理区范围的果木、青苗补偿，按土地征用补偿政策执行，维护群众利益，争取群众对土地整理工作的支持。为加快前期准备过程，每个项目都确定一个责任领导、成立一个工作班子、制定一套工作机制、落实一笔工作经费，规定责任领导每周必须到项目工地检查一次，发现问题就地解决，做到矛盾不过夜。多方筹集建设资金9000万元，其中通过农发行融资7000万元，全部用于土地开发整理。加大乡镇部门工作经费的保障力度，给予所在乡镇每亩折抵指标700元、土地整理中心400元、财政局农发办200元的工作经费。此外，还专门抽调人员组成工作指导组，深入到乡镇部门讲解相关的法规政策和程序步骤，在短时间内提高了项目的建设管理水平。

三是规范操作。专门编制了《操作规程》，对项目建设管理的各个环节进行了严格规范。在规划设计上，规定每个项目都必需经土地整理工作领导小组可行性论证和市国土资源局批准立项，方案交由中介机构设计。在政策处理时，坚持教育感化和利益诱导并举，充分利用一些建成区产生良好效益的实例来引导农民统一思想，整理区内的青苗补偿全部参照现行土地征收标准，整理后的地块鼓励承包给种养大户经营，这样一方面壮大了村级集体经济，另一方面又增加了农民的收入。在工程发包时，每个项目都交由县招投标中心统一组织，委托代理机构负责具体实施，并邀请纪委监察部门全程监督。在项目施工中，除了常规的项目监理，还邀请当地1至2名威望较高的村民担任质量协管员进行现场监督，切实把好工程质量关，彻底消除村民疑虑。在竣工验收上，实行四级验收制度，即在乡镇、村自评的基础上，由县相关部门组织初验，最后由市、省国土资源部门组织复核认定。在资金拨付上，实行严格的资金直接拨付制度，项目验收后，财政资金直接划交施工单位，减少中间流转环节。

四是严格奖惩。为充分调动乡镇部门的工作积极性，大幅提高了原有的奖励标准。规定各乡镇在2006年内完成计划项目并获取折抵指标1000亩以下的，给予乡镇党政正职2万元奖励；获取折抵指标1000－2000亩的，给予3万元奖励；获取折抵指标2000亩以上的，给予5万元奖励。此外，还建立了20万元的专项奖励基金，对发改、电力、审计等相关部门进行专门奖励。并召开全县的土地开发整理总结大会，按照考核实绩予以兑现。高标准的激励机制从根本上调动了乡镇部门工作的积极性、主动性和创造性，出现了大家争先恐后抢上项目、想方设法妥善做好政策处理、密切协调解决矛盾的良好工作态势，有力地推动了土地整理工作的全面开展。

三、带来的主要好处

实践证明，土地开发整理是一项深受老百姓欢迎、让广大农村群众真正受益的大好事、大实事，也是一项功在当代、利在千秋的民心工程、德政工程，其效应和作用是显而易见的，不仅取得了巨大的经济效益，而且取得了良好的社会效益和环境效益。主要表现在：

一是有力改善了农业生产条件。自农村实行家庭联产承包责任制以来，农村的农田道路、水利设施因资金严重缺乏而没有及时建设和维修，导致很多地区的水利设施年久失修，不能满足农业正常生产的需要。土丘、山坡、坟墓、荒地、水潭星罗棋布，土地产出率低。通过开展农村土地整理，既不增加村集体负担，又不用农民花一分钱，就有效解决了长期以来农田道路、水利设施建设资金投入严重不足的问题。缙云县2006年仅一年时间就投入资金1.2亿元，这是缙云县历史上对农业和农村基础设施建设投资规模最大的投入。平整土石方634万立方米，修建道路122千米，修建渠道130千米，修建机埠2座，修建防洪堤1千米，布设电线0.3千米，整理区土地相对平坦，机耕路、排灌渠密度明显增强，道路通达度和质量快速提高，防洪防涝抗旱能力进一步提升，极大地改善了农业的生产条件和农民的生活环境，为促进农业增效、农民增收和新农村建设作出了重要贡献，而且为建设现代农业园区、发展现代农业经济奠定了坚实的基础。

二是有效拓宽了建设用地空间。全县先后通过土地开发整理共新增耕地面积1.8万亩，有效地补充了建设占用耕地的数量，连续11年实现了耕地占补平衡目标，为城市化、工业化进程拓宽了用地空间。全县通过土地整理共获取折抵指标1.4万亩，已使用折抵指标4750亩(不含向外调剂指标)，占全县总用地指标的65%。这对于2004年实行宏观调控之前，在折抵指标不受计划额度限制的情况下，有效弥补了缙云县计划指标的不足，保证了交通、水利、能源等一大批重大基础设施建设及工业化、城市化建设对用地的需求。同时，由于土地整理折抵建设占用耕地指标可以在待置换用地上使用，使建设用地空间更具有弹性，更有灵活性。

三是有效增加了政府财政收入。缙云县在保证自用有余的情况下，先后向县外有偿调剂折抵指标5900亩，既支援了全省经济社会发展，又收回资金2.81亿元，增加了县级财政收入，为加快城市基础设施建设和经济发展提供了资金支持。目前，全县还有库存折抵指标3600亩，市场价值达2亿多元。乡镇政府通过土地整理，得到了较为可观的管理经费和奖励资金。农村集体通过将土地整理新增的耕地留为集体使用或出租，增加了村集体经济收入，改变了许多空白村的面貌。由于通过土地整理的耕地，交通便利、水利设施好、水源有保证，土地利用率和产出率大大提高，成为了大家争相租种的“香饽饽”，租金普遍提高每亩100—200元。壶镇三联大畈通过土地整理，其中上王村净增耕地540余亩，该村除部分耕地分给村民种植外，其余收归村集体经营管理。后以每年每亩200元出租给温岭市一西瓜种植户，比其他未整理的良田租金高50元每亩。仅此一项，每年就给该村集体增收6万元。

四、存在困难与问题

虽然缙云县在土地整理工作上作了些大胆的尝试探索，也取得了一定的成绩。但是，也还存在着不少的困难与问题，主要体现在：

一是前期政策处理难。许多农民一方面内心十分盼望开展土地开发整理，改善生产条件，增加耕地面积，另一方面又怕涉及土地承包关系，特别是顾及土地开发整理中的权属调整，由于现在的土地都是承包到户，工程涉及的土地责任制调整都涉及到具体的农户，村集体没有强制的使用权，造成田块调整难。村民在土地整理工作实施中，对涉及个人利益和大局利益时往往考虑个人利益较多，不肯牺牲小利益来成全集体大利益，村双委对解决项目实施过程中的个别政策处理困难户和钉子户措施不够得力，方法不多。因此，往往造成政策处理难以到位。

二是前期工作环节多。项目从提出到施工，必须经过地形测量、立项准备、提交设计、工程发包等十几项环节。即使每项工作连接十分紧密，整个程序也需要4－5个月时间，前期准备的工作还是拉得太长。

三是投资额度控制难。由于土地整理经费采用政府独包独揽方式，村民对土地整理项目的要求越来越高，加上好的土地资源已基本开发完毕，接下来实施的土地整理项目普遍都存在项目规模小、立地条件差、施工难度大的问题，因此，投资规模控制的难度很大。

四、下步措施与办法

经过近年来的大规模土地开发整理，缙云县的土地整理后备资源越来越少，项目建设难度越来越大，投入成本越来越高，但潜力还是有的。需及时调整思路，把土地整理的方向从以前的平原转向山区，把土地整理的面积从以前的上千亩的项目转为上百亩的项目，把土地整理的潜力挖足用好。从土地开发来看，经过前几年的努力，虽然立地条件较好的土地资源基本上已开发，但缙云县的土地可开垦资源还是比较丰富的，尤其是低丘缓坡的开发利用潜力还是很大的。据调查，目前全县还有可开垦土地8.4万亩，其中可开垦荒草地1.3万亩，村地2.9万亩，园地4万亩，其他可开垦的未利用土地0.2万亩。就建设用地复垦而言，这将成为今后一个时期开展土地整理工作的重点。尤其是农村宅基地复垦，还是大有文章可做。经过前几年的下山脱贫、地质灾害搬迁，不少农居点都是无人居住，再加上大量的“空心村”存在，农村宅基地整治的空间还是比较大的。为此，在下步工作中，要充分树立紧迫意识和责任意识，努力在把好“六个关”上下功夫。

一是把好规划立项关。结合土地利用总体规划和村镇建设规划，搞好项目的规划和包装，做到三个结合，即把土地整理项目与农业综合开发、开田造地项目有机结合起来；与小流域治理、废弃矿山治理项目有机结合起来；与乡村康庄工程、“十村示范、百村整治”工程有机结合起来，进一步整合资源，最大限度地发挥整体资源的效益。

二是把好方案设计关。项目方案设计结合当地的地形地貌和生产条件，科学布置田、林、水、路，并广泛听取群众意见，反复修改、补充和完善，力求做好统筹兼顾，科学合理，效益明显。一旦施工方案确定后，严格按方案进行实施，减少不必要的规划变动，争取时间，全力抓好工程施工。

三是把好工程实施关。健全工程管理的各项规章制度，严格实行工程招标制、项目法人制、业主负责制、合同管理制，不断规范工程招投标行为，完善工程量变更审批程序，做到程序合法、操作规范、责权利明确。

四是把好资金运作关。加强资金的筹集、拨付和管理，坚持专款专用。严格工程预、结算制度，按项目规划认真编制工程预算，严格按预算组织实施，确保项目的规范建设和资金的安全使用。

五是把好工程质量关。按照工程建设的质量标准要求，认真抓好各个施工环节的监督和管理，不定期地组织开展检查，发现问题及时督促改进，确保工程建设的进度和质量。

六是把好廉政建设关。针对实施的土地整理项目投资大、点多面广，与相关部门、乡镇都有十分密切联系的实际，进一步建立和完善各项制度，以制度规范人，以制度约束人，防止工程上去了，干部倒下了的情况发生。