江山地貌特征素有“八山一水一分田”之称，人地矛盾历来突出，加上近年来工业化、城市化进程的不断加快，土地要素资源的“瓶颈”制约更加凸显。如何挖掘有限的可用土地，保障可持续发展之需，已成为当前经济社会发展和土地管理工作的当务之急。

一、开展农村宅基地整理的必要性

开展农村宅基地整理是优化土地利用结构，推进节约集约用地，改善农村居住环境，减少建设占用耕地，实现耕地保护目标的有效举措，对于建设社会主义新农村，构建资源节约型、环境友好型社会都具有十分重要的意义。

1、宅基地整理是保障建设用地需求，实现耕地占补平衡的重要途径。据国土部门统计，江山市农户建房年均在3000户以上，用地面积年均500亩左右，同时工业、城镇建设占用耕地年均在2000亩以上。建设用地需求的大大增加，带来了农用地的减少，这给江山市耕地占补平衡带来巨大压力。自1998年起，江山市通过土地整理及标准农田建设，全市新增耕地46220亩，获取折抵建设用地指标33180亩，基本保障了建设用地的需求。但随着大规模土地整理工作基本完成，可整理土地资源越来越少，土地开发整理的重点必然要由土地整理转向包括宅基地整理在内的建设用地复垦，这是当前争取用地指标，破解土地要素制约的有效抓手。

2、宅基地整理是实现村庄布局优化，推进农村农业现代化的必然要求。由于自然环境条件和规划滞后等原因，江山市农村居民点存在布局散、规模小、占地多等问题，目前经过村规模调整后，全市554个行政村已缩减至479个行政村，但2850个自然村数并没有减少，自然村村均居住人口仅170人。全市农村居民点用地面积10.26万亩，农民人均用地面积近140平方米（据2004年末土地利用更新调查数据），大大超过了建设部村庄人均用地60—80平方米的标准。而且随着经济加快发展，农民生活水平的不断提高，许多富裕起来的有房村民纷纷在交通便利的地方建新房，以前一辈子也许只建一座房子，现在有的十来年就要新建房，导致弃旧建新周期短，造成房屋空闲、土地浪费。加上过去村庄规划滞后、政策执行未到位、忽视对旧宅基地的改造利用以及原居住地环境恶化等原因，一些地方不同程度地存在未批先建、少批多建、乱搭乱建以及一户多宅、房屋空置等现象，大部分农村居民点内部土地闲置较多，形成了一个个外实内空的“空心村”。因此，必须开展农村宅基地整理，以促进人口向中心村、集镇村集聚，有效整合土地资源、提高利用率，为加快农业现代化创造条件。

3、宅基地整理是实现与新农村建设有机结合的双赢选择。一方面宅基地整理需要通过建设新村来争取公众参与，另一方面新农村建设需要利用宅基地整理市场化机制提供资金支持，两者双向互动，相得益彰。目前宅基整理获取复耕指标的投入成本为1.5～8万元/亩，对外调剂使用复耕指标平均9万元/亩左右，其中差价可以给予撤并农居点一定的贴补。尤其是整村下山脱贫后，原居住地房屋拆除后整理成耕地，既获得了复耕指标，同时可为新居住点的基础设施配套建设提供资金支持。

4、农村宅基地整理是构建和谐社会的现实需要。当前在江山市农村，一方面存在一些建设用地被超占侵占，或者长期闲置的现象；另一方面是不少农民想建房却无地可用，其主要原因是受土地、村庄规划的制约，还有一些农民思想认识上错误地把土地使用权当作“所有权”、“私有权”，谁占着就是谁的，宁愿让其闲置地不愿调剂给他人使用。这既造成了土地资源的无谓浪费，又给农村社会稳定带来隐患。这些年江山市涉土信访问题中，此类信访占有相当比例，一些农民建房申请提出数年，村、乡镇都无力解决，使其合法权益受到严重损害。通过宅基地整理，撤并零星居民点，引导农民向集镇、中心村集聚，或选择符合规划的地块建设集中安置新村，适当调整农村建设用地权益，可以有效解决土地长期闲置与无地建房之间的矛盾，维护广大农民群众的合法权益，促进农村社会和谐稳定。

二、开展宅基地整理的可行性

（一）农村宅基地可整理资源潜力充足。一是自然村分散，集聚而居潜力巨大。江山市2850个自然村，若按减少一半自然村来计算，至少可腾出现有居民点用地面积的1/3。二是房屋占地面积大，集约用地潜力大。江山市农民人均用地面积近140平方米，若再加上农户的前庭后院和一些乱搭乱建行为，用地面积更大。三是闲置空地或空房整理腾出潜力大。许多农民建房弃旧建新，诸多“空心村”闲置用地多，开展整理撤并的潜力大。

（二）农村宅基地整理适逢绝好时机。一是适逢新农村建设的大好时机。当前及今后，各级对新农村建设的投入将进一步加大，各项新农村建设工程，整合优化了村庄道路、土地、水等基础设施资源，改善了农村环境和农民居住条件，提高了农民开展宅基地整理积极性。另外，近年来，农村经济取得长足发展，农民收入明显提高，为开展宅基地整理打下了良好的经济基础。随着人民生活水平提高，农村居住环境迫切需要改善，有的村目前已多年控制没有审批建房，通过宅基地整理，可以化解人地矛盾，调动群众有序参与新农村建设的内在动力。二是适逢欠发达地区农民奔小康工程的加快实施。1996年至今，江山市共迁移山区农民2万多人，特别是近年来开展的整村搬迁下山脱贫，为开展农民下山后老居住点宅基地整理提供了可能。三是适逢相关优惠政策的相继出台。省国土资源厅已出台政策，对经复核验收后的宅基地整理，给予每亩6000元的奖励，另外，所产生的复垦指标目前也可以进行市场化有偿流转，宅基地整理利益驱动机制已逐步建立。 

（三）农村宅基地整理工作机制已初步形成。江山市实施土地开发整理已有10年历史，建设用地复垦也有3年时间，已积累了一定的经验和技术。市政府建立了国土部门为建设用地复垦的主管部门，乡镇（街道）为建设用地复垦实施主体，乡镇长、街道办事处主任是项目建设的第一责任人，农业、林业、水利、财政、规建、统计、审计、监察、农综等部门按各自职能，主动配合，合力推进的工作责任机制。为更好地开展土地开发整理，江山市于2006年成立了造田造地公司，并逐步摸索出了符合江山市实际的操作方法、程序和标准。江山市自2005年开始，投资8388万元，先后在18个乡镇、155个行政村开展宅基地整理，实施总面积5592亩，可实现新增耕地面积5592亩，其中目前已通过验收并获取复耕指标的有2483亩，通过验收正待复耕指标下达的有1000亩，整理完毕准备验收的有1300亩，其余800亩正在实施中。通过近年的探索，江山市在宅基地整理方面积累了许多宝贵的经验，取得了良好的工作成效。

三、宅基地整理工作中存在的主要问题

1、思想认识尚有差距，政策措施有待完善。农民的传统用地观念根深蒂固，节约用地意识不强，建房修路只考虑自身方便顺气，很少想到长远利益、社会利益，宅基地整理项目建设中特别是拆迁安置时，常常会遇到较大阻力。镇村一级实施项目时，考虑经济效益较多，缺乏整体思路、长远打算。因此，目前实施的大多是些下山脱贫户老宅基地、偏远零散小自然村宅基地整理项目，项目建设效益不够明显。加上法律对农村宅基地整理工作还没有明确规范，基本靠基层去探索实践，这样往往会遇到较多政策障碍。

2、农村经济发展水平不高，项目建设资金筹措困难。由于农村经济发展水平不高，农民生活水平相对较低，多数村级集体经济薄弱，在实施宅基地整理项目拆迁安置时，容易出现“贫困户异地建房难，村级对安置点配套难”现象，而市级财政还较薄弱，政府不可能拿出太多资金投入宅基地整理。因此，目前建设资金主要依赖省国土厅6000元/亩补助资金以及复耕指标对外调剂使用收回的成本，如果仅靠这部分有限的资金，要想使宅基地整理上规模、上档次、长久抓下去，难度很大。

3、激励机制尚未形成，技术力量有待加强。省国土资源厅对通过复核验收的宅基地整理项目有复耕指标下拨和资金补助，有利于调动各县（市、区）的积极性。但对乡镇、村目前尚没有一个明确的优惠、奖励标准，这既不利于提高基层的积极性，又会影响项目建设质量。对农民来说，在个别项目上，还会发生部分拆迁农户利益受损现象，对宅基地整理工作持续推进十分不利。宅基地整理是项技术性、实践性都较强的系统工程，需要有一支高素质的专业技术队伍去支持，仅靠市土地整理中心现有人员难以胜任，乡镇更是缺乏专业技术人员，造成国土部门不堪负重，项目建设“土法”上马，严重影响了项目建设的规模扩张和质量提升。

四、加快农村宅基地整理的对策措施

1、抢抓机遇，乘势而上。一要加强宣传，切实转变观念。宅基地整理是一项民心工程、德政工程，要借助大众传播媒介做好宣传思想工作，实现“要我建”转变为“我要建”，为宅基地整治创造一个“人和”的环境。二要正视困难，着力化解矛盾。农村宅基地整理涉及方方面面的利益，实施之前，必须对存在的问题和困难有一个充分的估计和思想准备，要舍得精力、财力投入，防范和化解各种矛盾，妥善处理各种利益关系，调动各方面的积极性，抢抓机遇，创造条件，稳步推进农村宅基地整理进程。三要加强指导，依法有序推进。宅基地整理是近年来土地可持续利用的一项创举，目前还处理探索积累经验的阶段，国家和省对宅基地整理工作还都没有出台相应的规范性法律政策文件，农民群众对此项工作的认识还有待进一步提高。而且宅基地整理属行政指导行为，不具强制性，是否开展宅基地整理，应由农村集体土地所有权主决定。各级政府要正确把握宅基地整理的性质，事前要做足可行性研究工作，制订各项对策措施，依法有序开展宅基地整理，防止忽视集体土地所有权人的决定权、损害农民权益的事件发生。

2、着眼长远，完善规划。规划是宅基地整理的龙头，只有以科学规划来统领宅基地整理工作的全局，才能少走弯路，防止重复建设和浪费。要紧紧把握国家土地管理政策趋向，以规划为龙头，着眼长远，抓好农村宅基地整理专项规划的编制。一要摸清“家底”。《江山市土地利用总体规划》提出，到2010年，全市自然村庄应由1996年的2898个缩并到2000个以内。要通过摸底调查，掌握各居民点人口及其结构、用地总规模、建筑占地面积、建筑容积率、闲置土地面积及其比率、农宅布局、所在村土地总面积、耕地面积、粮食亩产水平及存在的问题等，认真分析，明确近期、中期、远期目标，有计划、有步骤地开展。二要统筹规划。要综合考虑社会、经济与生态效益，既要根据实际情况安排好宅基地土地整理的先后顺序，又要尽可能把土地整理项目与已经完成或将要实施的农田整理项目连片规划，还应充分考虑农村宅基地土地整理安置拆迁农户新建房屋用地的规划空间，并做到预先定位、预先调整好土地，以保证拆迁安置用地的需要。在农村宅基地土地整理专项规划和项目具体实施规划的制订中，要建立公众参与制度，充分尊重民意，听取农民群众的意见，发挥公众的监督作用，使政府及时对规划的制定和实施效果作出反映，以提高规划可操作性。三要抓好衔接。在制订规划时，既要明确宅基地整理目标措施，又要与村庄整治、下山脱贫工程相结合；落实农村居民点撤并、安置途径等，要做好与村庄规划、集镇规划的衔接，确保农村宅基地整理工作赢得农民群众支持，让农民群众从中得到实惠。

3、政策驱动，全力推进。开展农村宅基地整理，政策处理是关键。结合江山市实际，应在以下几个方面完善相关配套政策。一是拆迁补偿安置方面。应研究制订一个比较完善的拆迁补偿安置方案。房屋拆迁可采取无偿拆除、强制拆除、折价拆除等多种形式进行拆迁。折价补偿应按照房屋成新、结构差别、装修程度不同、占地和建筑面积不同等给予折价补偿。宅基地安置应根据“一户一宅”原则，严格按大、中、小户标准进行安排。凡拆少建多的拆迁户，其差额部分宅基地，应收取安置土地平整和基础设施配套成本；凡拆多建少的拆迁户，其差额部分宅基地可按照一定标准给予补偿。世居非农业户口拆迁户，凡其房屋有土地使用权证的，可按农业户口拆迁户标准安排宅基地。房屋拆除后不申请安排宅基地的，按一定标准给予相应建筑面积的补偿。二是收益分配方面。要建立合理的收益分配政策，理顺政府与村集体的关系。政府可按复垦创造指标数给予乡镇（街道）和行政村一定数额（一般4000—5000元）的奖励，并明确两者的分成，行政村分成所得，用于村基础设施、公建项目、农业配套设施建设等；其次市里可按预算包干的方式下达项目垦造补偿政策（如垦造成水田2万元/亩，旱地1.4万元/亩），项目实施盈余全部留在项目所在地乡镇；可探索给予一定比例的复垦指标留存乡镇，并允许其在本市范围内有偿流转。三是资金筹措方面。可从以下几种途径筹措：复耕指标使用收回的成本；土地出让金专项用于土地整理复垦部分；造田造地资金专项用于耕地复垦部分；省补宅基地整理资金；新增建设用地土地有偿使用费国家、省返还部分；以及复垦指标有偿调剂等收入。另外，还可以探索直接由企业招投标包干（给予一定的复垦指标，允许其流转）整理的办法，拓宽融资渠道。四是激励措施方面。首先应建立指标激励制度。严格控制各乡镇的建设用地指标安排，建立争取指标和使用指标相挂钩的机制，对实施宅基地复垦的乡镇给予优先安排用地指标或给予一定比例的复垦指标留存，留存的指标如本乡镇使用不完的，允许其在本市范围内进行有偿流转。其次应建立奖励制度。按复垦指标数给予项目实施乡镇、村一定的奖励；按复耕指标收取投资成本总额的一定比例给予提取业务费，从中安排一定数目用于奖励相关工作人员。五是行政村和自然村撤并方面。加快行政村撤并步伐，一方面可进一步加强村庄规划的调控，另一方面还可有效解决宅基地只能在本村集体经济组织内流转的局限。与此同时，重点要加快自然村撤并步伐，尤其对居住偏远、人口少、空置房屋多以及农田中的自然村居点进行撤并，促其向中心居住区集中。

4、重点突破，讲求实效。在规划实施宅基地复垦项目时，要立足江山市土地利用实际，讲求项目建设的综合效益，根据政府财力和群众心理承受能力，按照“先易后难、先小后大、先点后面、分步实施”的原则，有的放矢，循序渐进。一是突出重点。特别是要选择经济条件较好，群众要求强烈，村两委战斗力较强，整理后可增加耕地面积较大的“空心村”首先开展试点，实现重点突破，积累面上推广的经验。二是讲求实效。将宅基地整理工作与村规模调整、下山脱贫异地安置、村庄整治以及地质灾害防治等工作有机结合起来，促进山区乡镇农户向平原乡镇搬迁、偏僻村农户向中心村搬迁、中心村富裕农户向集镇搬迁、市郊农户向市区集中。通过项目建设，切实解决江山市土地利用存在的突出问题，有效保护基本农田，提高土地利用效益，让农民群众看得见、摸得着、体会得到宅基地复垦的好处，从而推动新农村建设进程。三是合力推进。依托市农安造田造地投资有限公司，农办、规建、国土等部门联动操作，各负其责，用足用活农村宅基地整理与村庄整治、下山脱贫工程等上级各项政策，捆绑配套实施项目，形成强大的工作合力。