[摘要]   农村社会保障是促进城乡统筹发展的一个基石，也是构建社会主义新农村的必备条件。在构建新农村时期，必须立足当前，着眼长远，逐步完善农村社会保障机制。
 [关键词]   社会主义新农村；   农村社会保障；   社会保障机制
 [中图分类号]   D422.6；D57   [文献标识码]   A   [文章编号]  1007-1962（2006）06-0037-02
在大力构建和谐社会和建设社会主义新农村的过程中，农村社会保障机制的建立显得十分必要。针对当前我国农村社会保障的现状及面临的挑战，必须逐步建立行之有效、运转协调、有可持续力的农村社会保障机制。
一、当前农村社会保障机制面临的挑战
（一）城乡失衡加剧，贫富差距增大。
长期的二元体制和区域发展不平衡已经形成了“马太效应”，各种资源向大城市聚集，而农村地区则资源贫乏，城乡发展不平衡持续扩大，农民收入增加缓慢。若不及时建立农村社会保障体系，陷入困境的农民境况将更加恶化，从而加剧城乡不平衡，进入恶性循环。城乡社会贫富悬殊加大，不仅制约经济的发展，引发严重的社会危机，更会使农村和谐社会的构建无法实现。
（二）经济全球化与农业市场风险的增加。
据清华大学中国经济研究中心对主要农产品1992—1999年外贸竞争指数计算发现，动植物油脂及其分解产品是中国的比较劣势农产品，竞争指数在-1与-0.8之间；谷物、食糖、棉花以及羊毛等动物毛类产品的竞争指数在-0.8与-0.5之间。这些还只是较小的短期冲击，随着国际农产品贸易的自由化，长远的冲击更大。现有的以家庭和土地为主的保障模式社会化程度偏低，力量单薄，将无法抵御这些风险。(张伟、安华：《中国农民的社会保障体制设计构想》，《中国知识经济》，2004年第3期，18-23页)
（三）人口与家庭的变化导致现有保障功能弱化。
根据《中国人口统计年鉴2003》，中国农村的老龄化程度略高于城市，这样使农村社会保障体系建立的难度增大。研究表明，一个社会老龄化高峰到来之前的30-40年是以储备积累方式进行社会养老保障制度建立的最佳时期，时间越短越被动。我国农村本世纪30年代开始将总体步入老龄化社会，因而现阶段是建立农民养老保障等农村社会保障的“黄金时期”。
（四）农村集体保障功能在改革中逐步消失。
集体保障是农村社会保障的一个重要基础，但随着改革的深入，农村社会集体保障功能一步步消失于无形。作为集体保障基础的集体资产如土地、乡镇企业和公益设施等，在行政体制改革与经济体制改革中长期被忽视，且流失严重。改革开放以来，随着城市的发展特别是房地产业的迅猛发展对土地的需求大增，城市郊区的农村集体土地被政府大量征用。在征用过程中，由于原有的征用制度缺陷和农民权利维护手段乏力也造成集体资产大量流失。(《中国西部农村社会保障体系建设的几点思考》［J/OL］，www.niw.cn/info.6273.html)
（五）现有的农村社会保障机制不健全。
一方面，由于监管机制缺乏，透明度差，挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时有发生，农村社会保障基金运作的风险很大。另一方面，由于在以往的农村社会保障体系建设中，基层政府急功近利，改革缺乏连续性和稳定性，农民受益少，受损多，基层政府和组织与农民之间的互信程度较低，农民参与积极性低，造成恶性循环。另外，农村社会保障体系建设缺乏强有力的法律支持，导致农民的社会保障权益受损时往往缺乏法律救济。
二、构建农村社会保障机制的基本思路
现实要求需要建立完善有效的农村社会保障机制，从而保障农民生产与生活的基本权利，享受“公民”的平等待遇，实现城乡的共同发展。为此，必须在现有的农村社会保障基础上，找准思路，按中央的“立足当前，着眼长远，逐步完善”的基本思路，构建农村社会保障机制。
（一）建立多元化、多层次的农村社会保障体系。
我国农村社会相对于城镇来说更为复杂，不仅各地情况不一，而且随着改革开放出现了一系列的新问题，建立农村社会保障体系必须按分类指导的原则进行。一要建立失地农民社会保障体系。对于失地农民应按城镇居民的标准或参照城镇居民的标准设置社会保障项目。设立最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育和培训就业、法律援助等一系列保障，并加大国家对这一群体社会保障的转移支付。二要建立农民工社会保障体系。农民工由于其高流动性、社会知识了解度低及边缘性特点，从而导致了其社会保障应采用一种灵活适用的方式。必须认真贯彻执行《劳动法》，确保农民工的劳动受到保护，保护其报酬兑现、人格尊严及基本权益。加强农民工的工伤保险、医疗保险、生育保险、失业保险等在内的社会保险，尽可能的与城镇职工享受同等待遇，这样也能减少农民工的高流动性。建立统一劳动力市场，安全有序地组织好农民工的流动，减少户籍和二元体制的限制，鼓励农民工进城镇安居乐业，并享受城镇居民同等待遇。三要建立农村社会保障体系。这主要是针对仍然固守在农村从事土地耕作的农民进行的社会保障。这个体系的建设可以在已有的基础上进行，加大农村社会救助体系建设，加大扶贫开发力度，加强农村医疗保险制度建设，加大农村福利建设，加强农村养老保险机制建设等等。对此，国家必须加大政策与资金的支持与倾斜。当然这三个社会保障体系不是相互分离的而是相互联系的，关键在于如何协调好。
（二）分步推进农村社会保障机制的构建。
首先，建立农村最低保障制度。虽然我国当前整体进入了小康社会，进入了全面建设小康社会的阶段，但是对于农村而言，还有相当一部分农民没有脱贫，绝大多数农民还只刚刚达到温饱线以上。要想建立起完善有效的农村社会保障机制，全面推进小康社会的建设及构建和谐社会，必须建立农村最低保障制度，以社会救助、扶贫开发等为主要形式，确保这部分人的生产与生活。其次，构建农村养老、医疗保障制度。养老保险和医疗保险是社会保障体系的主要组成部分，也是与农民联系最为紧密的社会保障，应将这两大块作为建设的主体，逐步地、灵活多样地、适时地推进这两大组成部分的建设。再次，构筑生育、失业、工伤等社会保险。这是农村社会保障项目逐步完善的一个重要表现。也只有这样才能建立全面的社会保障体系，形成完备的社会保障机制。最后，按市场原则完善农业保险。这是对政府提供的纯公共社会福利产品或半公共社会福利产品的必要补充，也是政府能力所不能顾及的地方。在整个农村社会保障机制基本完善的基础上，规范现有的市场保险对农业保险的运作，完善市场保险对农村发展的作用，建立多层次、多维度的农村社会保障机制网络。
（三）转变政府职能，规范农村社会保障运作。
首先，加速农村政府的职能转型。农村基层政府正按照中央部署，以“少取多予”为方针，建设服务型政府。这就要求并不具备经济调控和指导能力的农村基层政府从干预微观经济发展领域退出，扎扎实实地做好各项社会服务工作，农村社会保障应当是其主要的工作之一。其次，规范农村社会保障机制运作。政府必须通过立法、司法、监察、审计等各种手段防范基金管理组织的人为风险，同时还要运用立法、行政执法来防范逆选择、道德风险、搭便车等与参保农民有关的人为风险。当然，最关键的是让农民有充分的知情权、管理权、监督权，让他们自主管理、自我约束、自我发展，以此来保护他们自己的养命钱。这就要求基金的运作要尽量低位，最好在村民能够完全自治的范围内进行。再次，实施有效的规范监督手段，建立规范体系。经济发达和条件成熟的农村地区要充分运用市场手段，政府发挥引导和协助作用。在经济发展水平较好的地区，依靠政府有力的财政支持，通过政府和企业、政府和保险公民的有效合作，运用市场手段解决农村社会保障问题是可行的。对于在城市创业的农民企业家、企业主等高收入群体，国家可以通过参保返税等经济制度引导，运用市场手段建立社会保障。对城市农民工的社会保障应当逐步与产业工人接轨，纳入城市社会保障体系。这项工作可以先从社会救济、生育保险、医疗保险和伤残保险入手，再逐步扩大到养老保险、失业保险、社会福利等领域。对落后地区和特困农户，政府要发挥主体作用，把社区互助与国家保障相结合。政府要提供必要的资金支持防止这些农民群体情况的恶化，同时要特别关注这些农民群体青壮年的就业。最后，注意防范社会保障可能带来的负效应。第一，要防止懒汉心理。以防平均主义式的社会保障降低经济效率，扭曲社会公平。第二，要注意到农村社会保障可能使农村人口老龄化加剧，反过来增加保障体系维持和发展的困难。第三，要确保基金可持续发展。基金进入良性循环时一般采用发放办法。而在基金建立初期，可以考虑“以贷替保、国家贴息”方案，即保障范围的农民遇到保障风险时可以获得小额短期无息贷款，由国家补贴利息损失。
(作者单位：邵阳学院政法系)     
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