党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村要“搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地”。2006年中央经济工作会议进一步强调，建设社会主义新农村，必须搞好总体规划和具体部署，坚持规划先行。为了更好地推进新农村建设进程，全面了解新农村建设规划尤其是村庄规划的实际情况，我们采取座谈、走访等方式，对Y市3个市直部门、5个县（市）区、15个乡镇进行了调查。现就调查情况分析如下：
一、Y市农村村庄规划的总体情况
       Y市共辖10个县（市、区）、156个乡镇、2279个行政村、23424个自然村。从总体上来看，该市对农村村庄规划较为重视。早在2003年该市启动旧村改造工程时，就强调要把科学合理编制好村庄规划作为旧村改造工程实施的龙头来抓，在党中央提出建设社会主义新农村的战略任务后，各地更是在理念和实践上都强化了规划先行的思想。该市2003年来，市本级共投入旧村改造规划资金2000余万元，组织村镇建设专题学习培训班20余期。2005年6月，在江西省首开先河，一次性落实了全市各乡镇村镇规划建设助理员编制163人。各县（市、区）还依照国家、省、市有关村镇规划建设法规，制定了符合本地实际的规划管理规定，市建设部门研究制定了《Y市旧村改造规划建设管理导则》。据不完全统计，到目前，Y市共有4241个村庄制定了规划，特别是新农村建设试点村的规划大都做到了高起点、高水准、高规格，具有一定的科学性、可操作性和前瞻性，得到了群众的认同和支持。在2006年3月江西省建设厅组织的全省新农村建设规划检查中，Y市的村镇规划名列前茅，得到了检查组的肯定与好评。
二、村庄规划中存在的问题不容忽视
虽然Y市在村庄规划方面做了大量的工作，也取得了一些实实在在的效果，但在调查中，我们也发现了一些不容忽视的问题，有些问题甚至还比较突出，即具有典型性，又带有普遍性，值得我们重视和思考。
1、规划落实情况不理想。在调研中，我们发现不少编制了规划的村庄，其村庄建设分散化、空心化、杂乱建设的问题仍然比较突出。体现在两个方面：一是村外扩张，无序发展。由于种种原因，大部分建房户不愿在旧宅基础上翻建新房，而是不断向村外拓展，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里，且夹道而建。如：某市（县级市）T镇的罗家村和丰南村，农民大多是沿新修公路建新房，即不合规划，又挤占大量农田，且夹道而建，带来众多安全隐患。二是超标占地，配套较差。我们发现有不少新建房屋住宅占地都超过规定的标准，有的宅基地0.4亩，有的宅基地0.5亩，还有的宅基地近1亩。如：某市J街道的袁家村，有的民房和院子占地近700平方米。同时房屋、地基高度参差不齐，院落大小不一，庭前院后道路坑洼不平，公共区域内垃圾遍地，村容村貌“脏、乱、差”，许多地方“只见新房不见新村”，“只见新村不见新貌”。我们认为造成这种规划与实践“两张皮”现象的主要原因有，第一，少数干部认识不到位。在调研中，有乡镇国土所的干部说：“现在我们制定的规划主要是用来应付上面检查的，大多数规划只是写在纸上，挂在墙上，作检查汇报用。”像这样的认识和态度，何谈规划的落实。第二，规划质量不高。由于技术、人才等原因，规划与村庄实际脱节，落实起来自然有难度，即使落实了也没有实际价值。第三，规划缺乏群众参与。在调研中，有乡镇村建办负责人承认，除新农村建设试点村的规划按照上面要求，征求了群众意见、得到了群众认可外，非试点村编制规划没有征求群众意见，既没有召开群众大会，也没有召开群众代表大会，规划只是在干部圈子内转悠。第四，群众的思想认识问题。由于群众素质等原因，一些封建思想根深蒂固，如风水、宗族思想等，也不同程度地影响了规划的落实。五是执法不严、不力。少数相关部门受部门利益的影响，存在趋利执法现象，使一些违反法规、规划的行为没有得到及时处理或处理不力，影响了规划的权威性和严肃性。调查中，不少同志认为，对违背规划而建设的行为处罚不力或没有得到及时处理，是造成规划落实不理想的一个重要原因。
2、村庄规划比率不高。虽然Y市反复强调要加快编制村庄规划，也加大了村庄规划的资金、人员投入。但在调研中，我们仍然发现，该市村庄规划比率不是很高。据不完全统计，Y市已完成规划的仅4241个，占村庄总数（23424个）的18.1%。有的乡镇部分村庄制定了规划，有的乡镇只是新农村建设试点村搞了规划，甚至个别乡镇在我们5月上旬调研时，新农村建设试点村的规划还没有启动。究其原因，我们认为，一是人员不足。在全市156个乡镇中，村镇规划建设助理员只有163人，一个乡镇平均只有一个（事实上有的乡镇一个都没有），难于承担全市各乡镇大量的村庄规划任务。二是资金不足。由于乡镇财力本来就比较紧张，免除农业税后，相关配套政策又不到位，乡镇财政更是吃紧，难于拿出足够的钱用于村庄规划编制，一些乡镇村镇建设办公室连基本的规划器材都没有。人员和资金的不足，严重影响了村庄规划工作的进程。另外，个别乡镇主要领导缺乏对新农村建设的正确认识，存在“等、靠、要”思想，不能积极作为，也是造成个别地方新农村建设工作几乎没有启动的重要原因。
3、规划质量不高。主要体现在三个方面：一是规划过时。有的规划是多年前编制的，当时没有预计到村庄发展的速度和规模，后来也没有及时修订，明显滞后于村庄发展的需要，到现在基本上不具有实用价值。二是结合农村实际不紧。有的规划结合村庄实际不紧，甚至脱离村庄实际，没有考虑到农村居民点的特殊性，改变了那里的地形地貌，耗费大量土建工程来建设城市型社区，以致基本上丧失掉了农村的地方风格，也没有考虑建设中心村，为其他自然村居民向中心村集聚提供各类条件。三是规划不全面。有的规划仅有建房规划，缺乏交通、文化休闲场所、给排水系统、环境卫生等基础设施和公共服务设施的规划，对于村民安全的项目，如饮用水源的选址和保护、消防设施的安排、污水处理、垃圾处理、人畜分离等更是很少涉及到，而这些内容恰恰是建设新农村所必需的。调研后，我们认为造成上述现象的主要原因是乡镇规划人才、技术力量严重不足。《江西省村镇规划建设管理条例》规定：“村庄规划由乡镇人民政府组织编制，县级人民政府建设行政主管部门应当给予指导。”但乡镇现有从事村镇建设的人才奇缺，相关工作人员素质普遍不高，真正学过规划专业的人少之又少。虽然有些同志参加过一些相关部门组织的学习培训，但要么由于自身基础差，收获不大；要么由于培训时，理论知识多操作性实用性知识少，效果不理想。因此，他们的工作主要凭经验，这样的素质很难适应新形势下新农村建设的要求。同时，市、县对基层的人才、技术支持、帮助又非常有限。另外，我们也发现有少数同志工作不务实，做规划勘测只是走马观花（调研中，有乡镇干部反映，有些规划人员一天可做好4-5个自然村的规划勘测工作），甚至有的同志不能深入到实地考察，坐在办公室凭想象，“闭门造车”，其结果必然缺乏科学性，没有可操作性。
三、对搞好村庄规划的几点思考
调查中，我们接触到许多地方主管村庄建设的领导，大家的共识是，社会主义新农村建设的基础不仅仅是资金、技术，还必须首先有一个合法、合理和贯彻可持续发展原则的村庄规划。规划是龙头、是基础，也是政府引导、调控和规范包括村庄建设在内的社会主义新农村建设的重要手段。随着新农村建设工作渐次展开、逐步深入，一些村庄规划与新农村建设不能很好衔接的问题也日益显现出来。因此，编制好村庄规划，充分发挥规划的龙头作用，强化“科学规划”的理念，显得尤为重要和紧迫。
1、加大规划编制力度，提高规划比率。针对目前部分乡镇村庄规划比率不高的现象，应进一步加大规划编制力度，切实提高农村村庄规划的比率。对于还没有制定规划的村庄，应规定在2006年年底前都要编制好规划（考虑到，Y市村庄规划起步较早，可适当比全省的统一时间要求提前完成）。虽然现在大多数村庄还没有被定为新农村建设的试点村，但不能因为暂时不是试点村，其规划也能缓一步，否则必将影响这些村庄以后的新农村建设思路和进程，增加一些没有必要的麻烦和阻力。据不完全统计，随着人们生活水平的提高，Y市每年约有18万农民建房，建筑面积达270余万平方米。如果现在不制定好村庄规划，每年农民新建的房屋与以后的规划就可能不相符，甚至相冲突。而且建房可谓是农民一辈子的大事，不可能建了又拆，农民既承担不起，现实中也是不可能的。规划的紧迫性就不言而喻了，因此，加快农村村庄规划的编制，既重要更紧迫，必须把它当作一项政治任务和政治责任来对待，从事关于新农村建设成败、事关全面小康进程的高度来看待，切实责任强化县（市、区）、乡镇主要负责人的责任意识，使其真正担负起本县（市、区）、本乡镇的村庄规划制定的领导责任，对于不能及时、按要求制定好村庄规划的，必须追究其领导责任，追究相关人员的直接责任。
2、加大规划投入力度，提高规划质量。全面编制好农村村庄建设规划，工程巨大，任务繁重，技术要求高，需要有足够的人财物作保障和一定的人才、技术作支撑，因此必须加大人财物和技术等投入力度，确保能及时全面编制规划，能高质量高标准编制规划，规划能符合新农村建设的要求。一要加大“人”的投入，即建设一支高素质的村镇建设人才队伍。人是关键因素。搞好全市村庄规划，人才队伍是关键。首先是事要有人做。乡镇应在现有村建办人员队伍的基础上，适当增加1-2名具有一定专业知识的人员。县级建设部门应充实村镇建设管理总站的人才队伍。同时，市、县两级建设、规划部门还应加大对乡镇人才、技术的支持力度，加强技术指导和支持。要积极引导大中专毕业生特别是与村镇规划相关专业的大中专毕业生到乡村工作。其次是人要能做事。即要加强对相关人员的专业技术培训，提高其专业素质和操作能力，保障村庄规划的科学性。培训目标要从目前的素质培训向素质与能力并重转变，培训内容要从当前的理论培训为主向理论与实践操作培训更重操作培训转变，培训方式除上级建设、规划部门的培训外，还可采取与有关高校合作的方式进行，即在有关高校设立若干个固定的培训点基地，定期对村镇规划建设管理人员、专业技术人员进行培训，提高他们的素质与能力。二要加大“物”的投入，即资金的投入。“巧妇难为无米之炊”，没有资金的投入，村庄规划各项工作将难于开展。各级政府必须加大资金投入，拨出专项经费，保障规划基本经费、人员培训经费等必需资金到位。对于资金来源，我们认为，村庄规划作为一项农村公共品，政府有责任、有义务提供。鉴于目前国家、省级财政由于体制等原因支持力度不大，而村庄规划又极具紧迫性，市、县、乡三级财政应予保障，应明确规定市、县、乡三级政府的责任。
3、加大制度建设力度，狠抓规划落实。
有规划而不执行或执行不力，在某种意义上，比没有规划更危险，因为它可能带来对规划价值和权威性、严肃性的否定。保证规划的落实，必须加大制度建设力度，建立长效机制。邓小平同志说过，还是制度靠的住些，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们必须树立制度管人、制度管事的理念。在调查中，不少同志认为，当前村庄规划落实情况不理想，虽然与规划本身的一些缺陷有一定关系，但主要的、关键的原因还是相关制度不配套，对于违背规划的人和事，缺乏有力的制度监督。因此，新农村建设过程中，在村庄规划的制定和落实中，要建立一套内容具体、责任清晰、分工明确的责任追究办法，以保证对破坏和违背规划的人和事，有人来追究，有依据来追究，并能及时有力地追究。我们认为，当前迫切需要在原有相关制度的基础上，研究制定如《新农村村庄规划建设管理规定》等制度，通过立法，把村庄规划、建设、管理更好地纳入法制化轨道，以法治手段规范农村规划、建设和管理行为，确保社会主义新农村建设能有法、依法推进。