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加强农村规划建设 促进城乡统筹发展
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2007-09-14
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党的十六届五中全会提出的关于建设社会主义新农村的战略目标，是党中央重视“三农”问题，把统筹城乡发展作为经济社会发展战略的具体体现。中央提出的建设社会主义新农村必须达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字要求，内涵十分丰富。现在，我重点围绕加强农村规划建设，促进城乡统筹发展，谈一点个人的意见和建议。
一、分析现状，正视问题，从城乡统筹发展的高度找准农村规划建设差距
近年来，市委、市政府坚持以人为本，按照城乡统筹发展的要求，着力抓好农村规划建设工作，认真组织规划修编，加强基础设施建设，全市农村面貌发生了深刻变化。 但是，从实践城乡统筹发展的高度，与社会主义新农村的“新规划、新建设、新产业、新生活、新素质”的基本内涵相对照，我市农村规划建设工作还很滞后，差距还很大。分析我市村镇建设规划的现状，差距集中体现在三个方面：
一是村镇建设规划起点偏低，未成体系。受历史原因和经济条件制约，我市村建规划基本上是在原有基础上修修补补，还没有建立起一套科学完整的规划体系。农民建房缺乏统一性和科学性，整体水平偏低。部分乡镇集镇建设无规划，也没有组织规划论证，多数中心镇的中心作用并不突出，与我市经济和社会发展的水平不相适应。
二是村镇建设零乱分散，随意性强。目前，我市342个村共有4000多个自然庄台，农民住房大多是以村民小组为单位布点，有的村民小组又分为几块，布局较为分散、零乱，呈“小、散、乱”状态。有些自然庄台仅几户人家。许多庄台外大内空，违规乱建、浪费土地现象严重。超面积建设、不按规划布局上行上线、窜前落后等现象比比皆是。而不少集镇的建筑依路而建，沿河而建，水平低，档次差，整治更改非常困难。
三是农村基础设施投资分散，难以配套。几年来，市委、市政府加快组织“5+2”实事工程，加之农网改造到位，农村的路、桥、水、电等，与过去相比已不可同日而语。但由于受资金、自然环境等方面制约，通村公路偏窄，“金桥工程”建设尚有差距；农村水资源环境恶化，导致农民饮水质量下降。而事关农民“新生活、新素质”的诸如通讯、信息、文化、教育、医疗、养老、社保等各项公共服务项目的建设参差不齐，投资分散，配套能力较差，尚未形成社会主义新农村各种要素配套成龙的新格局。
以上三大差距，根本原因在于城乡一体化发展的理念未能真正确立，城乡统筹发展的战略未能真正落实，城乡规划建设“二元化”格局没有真正改变。加之基层干部对规划的重要性认识不足，认为“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，还不如用手比划”，以及农民思想观念落后，农村二轮土地承包30年不变和经济林木发证确权的政策因素的制约等，都不同程度地影响了新农村建设的进程。
二、设定目标，绘制蓝图，用“五新”标准推进农村规划建设
统筹城乡发展，建设社会主义新农村，要瞄准“新规划、新建设、新产业、新生活、新素质”的目标进行设定，将农村规划与城镇规划、城镇规划与城市规划结合起来，以城市推城镇，以城镇促农村，努力提高农村公共服务水平，改善农村的生产、生活环境，提高农民生活质量。对此，建议从以下五个方面入手，搞好农村规划编制，推进社会主义新农村建设。
1、科学规划，适度超前。要按照科学发展观的要求，以“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、适度超前、逐步到位”为原则，制定新一轮农村规划。一要搞好农村规划体系建设。根据不同区域、不同条件，着眼长远，编制农村规划。我市沿江地区条件好的乡镇应当高起点规划建设，力求做到几十年不落后；东北部老区乡镇也要适度超前。二要推出农村规划多种模式。要力求做到形式多样、各有特色。既要有生态庄园式，也要有农村社区式，以满足不同收入、不同要求的农民自由选择。三要提高农民住宅设计水平。市规划、建设部门可以组织或邀请有关专家，按照建设部新颁布的住宅用户建设标准，设计若干套新颖别致、美观大方、结构合理、经济实用的套型供农民建房时挑选。
2、集中居住，社区管理。要按照居住向城镇集中、工业向园区集中、种田向规模经营集中的“三集中”目标，积极稳妥地推进农民住宅集中布局，节约土地资源。在新一轮规划修编时，要按照市“十一五”规划纲要中提出的要求，规划全市农民居住的集聚区。要重点加强中心镇、中心村和集聚区建设，形成布局合理、设施配套、环境优美、特色鲜明的新布局。要鼓励有条件的地方建设农民公寓，加大推进自然庄台的撤并力度，引导农民集中居住。
3、配套设施，完备功能。要按照村镇布局规划调整要求，加强农村道路、桥梁、供电、供水、排水、通信、网络、有线电视、垃圾处理等基础设施的建设和配套，着重在建设到位和完善配套功能上下功夫。以功能齐全满足农村居民生产、生活的要求。要按照规划，由乡镇牵头，将规划集聚区的土地调整过来，解决农村原有的组与组之间、村与村之间土地不能流通的问题。
4、公共服务，量质并举。农村公共服务体系建设也是村镇规划建设的重要内容。要按照农村居住的人口数量，逐步建设完备的公共服务设施。做到每个农民集聚区，都有文化娱乐设施、卫生保健站、社区服务中心，享受到医疗、养老、社保等社会保障。使农民不出区就能享受到公共服务。
5、生活方式，城乡一体。社会主义新农村的重要内涵之一，就是农民要有新的城镇化的生活方式。因此，规划建设时，要重视解决传统的人与畜、禽混居，生产用房和生活用房不分的问题。要根据居住人口情况，合理规划建设生产用房和生活用房。改变农民传统的生活习惯和自成体系、自我封闭的散居方式，以新型的居住环境，引导农民树立“居住进小区”的新理念，培养农民逐步形成健康的生活方式。
三、立足长远，分步实施，切实加快农村规划建设步伐
1、强化领导，真正确立城乡统筹发展观。各级领导要树立城乡统筹发展的观念，把加强农村规划建设纳入本地区经济社会发展的总体规划，作为加快社会主义新农村建设的一项重要工作，真正摆上议事日程，切实抓紧抓好。要根据城乡统筹发展的思路，重新合理调整规划布局，逐步撤并自然庄台，重点建设中心村，逐步取消零星分散的农民居住点，使农村村庄布点规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接，提高农村与城市、城镇的关联度。要加强农村规划建设的组织领导，确保制定的规划实施到位，把事关广大农民切身利益的好事办好。
2、政府主导，充分调动各方面的积极性。农村规划建设是一项系统工程，政府各相关部门要相互配合，搞好服务，形成合力，切实履行好各自的工作职责。市规划部门要抓好农村规划修编，指导乡镇、村开展集聚区详细规划编制工作，负责对从事农村规划工作的人员进行业务培训。市建设部门要提供尽量多的房屋设计图纸供农民选择。市国土部门及乡镇村建科应严格按照规划要求把好土地审批关，对集聚区需要的土地，要及时办好用地手续，并在规费上给予优惠。市交通、水务、供电、电信、广播电视等部门要协调配合，做好集聚区的通路、通水、通电、通信、通有线电视工作。金融部门要加大对农村规划建设的信贷投入，简化贷款手续，积极支持农村规划建设。
3、市场运作，努力激发农民的活力。要充分征求广大农民的意见和建议，对涉及村庄规划、建设和管理等各个环节上的重大事项，实行民主决策、民主管理。对农村基础设施建设的投入，在目前村级集体经济实力普遍不强的情况下，可以借鉴城市建设的办法，走市场化融资的路子，也可采用“一事一议”的办法由农民合理负担。对实施农村规划建设节约所得的宅基地和道路建设用地，允许镇一级集中依法批租出让，出让所得全部返还用于村级基础设施建设，以加快村级规划建设的步伐。
4、制定政策，切实加强村镇规划管理。建议市委、市政府尽早研究制定村镇规划建设的政策文件，明确具体要求。一是要出台鼓励引导农民服从规划实施建设的优惠政策。市、乡镇政府可以每年从土地出让金净收益和土地调整的收益中，挤出一部分设立村建规划专项资金，用于对农村规划建设的考核奖励。二是要出台加强农村规划建设监管的政策。规划一旦经法定程序确定后，就要严格实施，任何单位和个人不得随意更改，确保规划的科学性、严肃性和长期性。各乡镇人民政府是农村规划建设的管理主体，必须严格履行规划建设的审批监督等职能。建立健全村建规划管理网络，配强配好专职建设管理人员，提高规划建设管理水平。三是要出台加强农村集聚区管理的政策。把建设、管理同开展创建“文明村”、“卫生村”、“文明家庭”等活动有机结合起来，制定具体的创建标准和考评奖惩办法，强化农村村容村貌和环境卫生的整治，彻底改变“脏、乱、差”的现状，努力把全市乡村建设成为经济繁荣、政治民主、社会文明、环境优美、生活富裕的社会主义新农村。
一、分析现状，正视问题，从城乡统筹发展的高度找准农村规划建设差距
近年来，市委、市政府坚持以人为本，按照城乡统筹发展的要求，着力抓好农村规划建设工作，认真组织规划修编，加强基础设施建设，全市农村面貌发生了深刻变化。 但是，从实践城乡统筹发展的高度，与社会主义新农村的“新规划、新建设、新产业、新生活、新素质”的基本内涵相对照，我市农村规划建设工作还很滞后，差距还很大。分析我市村镇建设规划的现状，差距集中体现在三个方面：
一是村镇建设规划起点偏低，未成体系。受历史原因和经济条件制约，我市村建规划基本上是在原有基础上修修补补，还没有建立起一套科学完整的规划体系。农民建房缺乏统一性和科学性，整体水平偏低。部分乡镇集镇建设无规划，也没有组织规划论证，多数中心镇的中心作用并不突出，与我市经济和社会发展的水平不相适应。
二是村镇建设零乱分散，随意性强。目前，我市342个村共有4000多个自然庄台，农民住房大多是以村民小组为单位布点，有的村民小组又分为几块，布局较为分散、零乱，呈“小、散、乱”状态。有些自然庄台仅几户人家。许多庄台外大内空，违规乱建、浪费土地现象严重。超面积建设、不按规划布局上行上线、窜前落后等现象比比皆是。而不少集镇的建筑依路而建，沿河而建，水平低，档次差，整治更改非常困难。
三是农村基础设施投资分散，难以配套。几年来，市委、市政府加快组织“5+2”实事工程，加之农网改造到位，农村的路、桥、水、电等，与过去相比已不可同日而语。但由于受资金、自然环境等方面制约，通村公路偏窄，“金桥工程”建设尚有差距；农村水资源环境恶化，导致农民饮水质量下降。而事关农民“新生活、新素质”的诸如通讯、信息、文化、教育、医疗、养老、社保等各项公共服务项目的建设参差不齐，投资分散，配套能力较差，尚未形成社会主义新农村各种要素配套成龙的新格局。
以上三大差距，根本原因在于城乡一体化发展的理念未能真正确立，城乡统筹发展的战略未能真正落实，城乡规划建设“二元化”格局没有真正改变。加之基层干部对规划的重要性认识不足，认为“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，还不如用手比划”，以及农民思想观念落后，农村二轮土地承包30年不变和经济林木发证确权的政策因素的制约等，都不同程度地影响了新农村建设的进程。
二、设定目标，绘制蓝图，用“五新”标准推进农村规划建设
统筹城乡发展，建设社会主义新农村，要瞄准“新规划、新建设、新产业、新生活、新素质”的目标进行设定，将农村规划与城镇规划、城镇规划与城市规划结合起来，以城市推城镇，以城镇促农村，努力提高农村公共服务水平，改善农村的生产、生活环境，提高农民生活质量。对此，建议从以下五个方面入手，搞好农村规划编制，推进社会主义新农村建设。
1、科学规划，适度超前。要按照科学发展观的要求，以“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、适度超前、逐步到位”为原则，制定新一轮农村规划。一要搞好农村规划体系建设。根据不同区域、不同条件，着眼长远，编制农村规划。我市沿江地区条件好的乡镇应当高起点规划建设，力求做到几十年不落后；东北部老区乡镇也要适度超前。二要推出农村规划多种模式。要力求做到形式多样、各有特色。既要有生态庄园式，也要有农村社区式，以满足不同收入、不同要求的农民自由选择。三要提高农民住宅设计水平。市规划、建设部门可以组织或邀请有关专家，按照建设部新颁布的住宅用户建设标准，设计若干套新颖别致、美观大方、结构合理、经济实用的套型供农民建房时挑选。
2、集中居住，社区管理。要按照居住向城镇集中、工业向园区集中、种田向规模经营集中的“三集中”目标，积极稳妥地推进农民住宅集中布局，节约土地资源。在新一轮规划修编时，要按照市“十一五”规划纲要中提出的要求，规划全市农民居住的集聚区。要重点加强中心镇、中心村和集聚区建设，形成布局合理、设施配套、环境优美、特色鲜明的新布局。要鼓励有条件的地方建设农民公寓，加大推进自然庄台的撤并力度，引导农民集中居住。
3、配套设施，完备功能。要按照村镇布局规划调整要求，加强农村道路、桥梁、供电、供水、排水、通信、网络、有线电视、垃圾处理等基础设施的建设和配套，着重在建设到位和完善配套功能上下功夫。以功能齐全满足农村居民生产、生活的要求。要按照规划，由乡镇牵头，将规划集聚区的土地调整过来，解决农村原有的组与组之间、村与村之间土地不能流通的问题。
4、公共服务，量质并举。农村公共服务体系建设也是村镇规划建设的重要内容。要按照农村居住的人口数量，逐步建设完备的公共服务设施。做到每个农民集聚区，都有文化娱乐设施、卫生保健站、社区服务中心，享受到医疗、养老、社保等社会保障。使农民不出区就能享受到公共服务。
5、生活方式，城乡一体。社会主义新农村的重要内涵之一，就是农民要有新的城镇化的生活方式。因此，规划建设时，要重视解决传统的人与畜、禽混居，生产用房和生活用房不分的问题。要根据居住人口情况，合理规划建设生产用房和生活用房。改变农民传统的生活习惯和自成体系、自我封闭的散居方式，以新型的居住环境，引导农民树立“居住进小区”的新理念，培养农民逐步形成健康的生活方式。
三、立足长远，分步实施，切实加快农村规划建设步伐
1、强化领导，真正确立城乡统筹发展观。各级领导要树立城乡统筹发展的观念，把加强农村规划建设纳入本地区经济社会发展的总体规划，作为加快社会主义新农村建设的一项重要工作，真正摆上议事日程，切实抓紧抓好。要根据城乡统筹发展的思路，重新合理调整规划布局，逐步撤并自然庄台，重点建设中心村，逐步取消零星分散的农民居住点，使农村村庄布点规划与中心城市、中心镇、建制镇的规划相衔接，提高农村与城市、城镇的关联度。要加强农村规划建设的组织领导，确保制定的规划实施到位，把事关广大农民切身利益的好事办好。
2、政府主导，充分调动各方面的积极性。农村规划建设是一项系统工程，政府各相关部门要相互配合，搞好服务，形成合力，切实履行好各自的工作职责。市规划部门要抓好农村规划修编，指导乡镇、村开展集聚区详细规划编制工作，负责对从事农村规划工作的人员进行业务培训。市建设部门要提供尽量多的房屋设计图纸供农民选择。市国土部门及乡镇村建科应严格按照规划要求把好土地审批关，对集聚区需要的土地，要及时办好用地手续，并在规费上给予优惠。市交通、水务、供电、电信、广播电视等部门要协调配合，做好集聚区的通路、通水、通电、通信、通有线电视工作。金融部门要加大对农村规划建设的信贷投入，简化贷款手续，积极支持农村规划建设。
3、市场运作，努力激发农民的活力。要充分征求广大农民的意见和建议，对涉及村庄规划、建设和管理等各个环节上的重大事项，实行民主决策、民主管理。对农村基础设施建设的投入，在目前村级集体经济实力普遍不强的情况下，可以借鉴城市建设的办法，走市场化融资的路子，也可采用“一事一议”的办法由农民合理负担。对实施农村规划建设节约所得的宅基地和道路建设用地，允许镇一级集中依法批租出让，出让所得全部返还用于村级基础设施建设，以加快村级规划建设的步伐。
4、制定政策，切实加强村镇规划管理。建议市委、市政府尽早研究制定村镇规划建设的政策文件，明确具体要求。一是要出台鼓励引导农民服从规划实施建设的优惠政策。市、乡镇政府可以每年从土地出让金净收益和土地调整的收益中，挤出一部分设立村建规划专项资金，用于对农村规划建设的考核奖励。二是要出台加强农村规划建设监管的政策。规划一旦经法定程序确定后，就要严格实施，任何单位和个人不得随意更改，确保规划的科学性、严肃性和长期性。各乡镇人民政府是农村规划建设的管理主体，必须严格履行规划建设的审批监督等职能。建立健全村建规划管理网络，配强配好专职建设管理人员，提高规划建设管理水平。三是要出台加强农村集聚区管理的政策。把建设、管理同开展创建“文明村”、“卫生村”、“文明家庭”等活动有机结合起来，制定具体的创建标准和考评奖惩办法，强化农村村容村貌和环境卫生的整治，彻底改变“脏、乱、差”的现状，努力把全市乡村建设成为经济繁荣、政治民主、社会文明、环境优美、生活富裕的社会主义新农村。
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