实施部门预算是我国财政支出管理方式改革的重要内容，也符合社会主义市场经济条件下预算编制改革的方向，对于完整反映政府活动的范围，提高政府通过预算实施公共政策的能力，优化地区公共资源配置，增强政府的宏观调控能力，都具有十分重要作用。从近几年的实践看，凡启动部门预算试点编制到全面推开实行的地方，已初步建立起了编制、执行、监督相互分离、相互制约的预算管理新模式，提高了公共资源配置效率和财政资金使用效益，但离公共财政框架下标准的预算编制要求还有较大差距，尤其是在县乡部门预算编制过程中，还有一些问题需要我们加以研究解决。

    部门预算编制的难点

    一是认识不足，增大了部门预算编制的难度。部门预算将各单位、各部门的所有收入均纳入预算范围，真正解决过去在财政性资金分配和预算编制过程中存在预算内外“两张皮”的弊端，彻底打破了各部门、各单位的创收收入因循“部门所有”、“谁收谁用”的旧模式。这必然要触及各单位、各部门的经济利益，由于各单位、各部门的领导、分管部门的主要领导中有些人对此项改革相关政策认识不足，产生了一些抵触情绪，影响了部门预算的编制。

    二是预算定额标准的确定不科学，项目管理体制不健全。一方面，由于行政事业单位财务开支标准制度相对滞后，给单位带来执行中“超标”现象普遍存在，增大了建立科学合理的预算定额标准的可操作难度。另一方面，由于资源调查核实基础数据不够准确真实，不能正确反映各部门正常消耗的实际水平，因而也无法形成科学合理的经常性支出的定额标准。一些项目支出既缺乏可行性论证，又缺乏事中和事后的监控，因而很难形成科学、公平、合理的收支定额体系。  

    三是尚未从根本上解决预算内外资金“两张皮”的弊端。到目前为止，在财政性资金分配过程中仍存在预算内外“两张皮”的现象，预算的编制仍侧重于预算内资金的分配，对预算外资金、政府性基金仍采用比较松散的核定办法，表面上虽然引入综合预算编制方式，单位的收入看似纳入了预算管理或财政代管，但实际上未对部门所有的财力进行“捆绑式”综合考虑，统筹安排，从另一个渠道又流向了原预算单位，虚增收入基数，不能形成可调控的实实在在的财力。

    四是没有真正实现单位收入所有权归国家、支配权归政府、管理权归财政的目标。各预算单位之间，由于其工作性质不同，收罚职能也存在很大差别，势必造成单位之间预算外收入差距悬殊过大，由于部门预算的编制没有彻底改变单位的利益分配格局，固化了单位的既得利益，因而部门之间支出水平苦乐不均、个人收入差距悬殊的现象仍然存在。

    五是财政在编制部门预算过程中，对资源配置的调控功能薄弱，不能体现公共财政基本要求。

    六是预算编制仍显粗糙。从目前来看，由于县乡财政部门财力安排工资性以外的支出寥寥无几，再加上不确定因素增多，因而预算编制的时间往往集中于本年度的1至2月份，在短短的两个月时间内匆匆完成论证、审核、汇总、分析等诸多编制环节，根本达不到“两上两下”的要求，最终还是形成预算编制粗放、预算执行偏离财政监督的局面。

    七是尚未根本解决预算编制过程中财政越位缺位的现象。由于历史和现实主客观原因，财政越位现象在个别地方仍然存在，财政缺位更是项目繁多。由于县乡财政部门大多数是典型的“吃饭财政”，拿不出更多的财力发展一些应由财政负担的公共事业，该保的支出项目亦难以保障。

    突破部门预算编制难点的思考

    一是围绕“一个中心”。要深化财政管理改革，增强全局观念，紧紧围绕财政预算管理体制改革的这一中心工作，确保财政性资金的完整无损，提高财政性资金的使用效益。实行预算编制、执行、监督三分离，有助于各司其职、各负其责、相互监督。预算编制部门要集中做好预算编制的具体工作，统一预算编制政策标准，审核、编制、研究、确定各部门预算方案。预算执行和监督部门要把握资金投向关口，确保单位资金不偏离预算轨道，逐步建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制，形成财政部门编、管、查的有序制衡。

    二是抓住“两个重点”。第一个重点：重新界定财政资金供给范围，按照建立公共财政框架的要求，着力解决财政越位与缺位的问题。财政资金使用范围必须体现政府在市场经济体制下的活动范围和方向，财政资金应逐步取出插在市场资源配置的经营性和竞争性领域的那只“脚”，最终能够“洗脚上田”。逐步缩小财政资金包揽项目范围，加大对公共建设项目投资力度，实现财政资金的有所为、有所不为。这主要应围绕“五个一”大做文章：保一块，即保公教人员工资发放和城乡低保人群、企业离退休人员、民政优抚对象的工资、补贴的发放，确保基层政权机关正常运转所需经费；减一块，即对行政事业单位严格按照“三定”分类控编，削减超编人员、混岗人员、借用人员、临时人员人员经费；统一块，即把单位的所有资金统统纳入财政管理，统筹安排，统一使用，充分发挥预算外资金的使用效益。压一块，即坚持勤俭理财、厉行节约的方针，降低行政成本，大力压缩部门非重点类会议，杜绝超标改善办公条件等一般性支出，遏制巧立名目发放津贴补助和居高不下的接待费、电话费、车辆修理费等消费性支出，提高财政资金使用效益。调一块，即为缓解预算内经费安排不足的矛盾，正确处理部门之间财力分配苦乐不均的问题，加大从城市建设维护费、罚没收入等专项收入中调剂部门预算支出盘子的力度。

    第二个重点：建立以定员定额管理为主的预算分配机制。以财政资金分配的公正、透明、规范为目的，制定科学合理的基本支出预算定额体系，必须坚持“两条原则”：一是实事求是，保证国家行政机关行使职能的人员配置与资金合理需求的原则。预算支出定额要体现部门、行业特点，要研究特殊部门特殊开支项目对资金的需求程度，解决支出管理中挤占、挪用、转嫁支出负担，套取财政资金等不良问题。要通过对预算单位实行开支水平的定性定量分析，逐步建立起部门分类准确、档案划分相当、支出水平趋同、收支项目详尽、定额量化科学的支出标准体系。二是兼顾需要与可能、量力而行的原则。由于各部门承担的职能不同，其对经费的收支也不尽相同。在编制支出预算时，要结合政策性因素和管理性因素，对人员支出、日常公用支出和个人补助三部分实事求是地核定，以避免单位出现苦乐不均、财力配置不平衡的现象。

    三是处理好“三个关系”。首先，妥善处理好重点支出与一般支出的关系，解决好财政越位与缺位的问题。在编制部门预算时，要采取让“缺位”的支出补上，让“越位”的支出退出，坚决杜绝再出现一些政绩工程、形象工程支出，重点保障预算单位人员工资发放，保障县乡政权机关正常运转。其次，处理好维持性专项与发展性专项的关系，对于县乡财政而言，财力优先保障的是维持性专项支出，如体现教育“三增长一优先”的项目，按人口测算安排的科普及计划生育支出，县委、人大、政府、政协召开的一类、二类会议经费等其他重点项目资金。然后，根据各部门事业发展的总体要求，编制3至5年中长期项目备选规划，按部门资金要求及本级财力状况，区分轻重缓急，运用成本比较原则，对每个项目成本的效益情况做出深入细致的分析评估，确保预算资金选择最佳投资方案。第三，配合财政预算管理改革、国库集中支付制度改革和政府采购工作，逐步建立规范的财政投资绩效评价制度。最后，处理好吃饭与建设关系，充分发挥财政贴息、补贴杠杆作用，培植地方后续财源，增强地方财力后劲。

    (作者单位：甘肃省陇南市康县铜钱乡财政所)