2005年7月，吉林省全面启动农业税综合配套改革试点，乡镇机构改革在白山松水间拉开帷幕。这场改革最明显的特征是：乡镇党政领导兼职和交叉任职，实行党委书记兼任乡镇长模式，俗称“一肩挑”。民族乡镇党委书记和乡镇长可以分设，但不增加领导职数。

　　2006年下半年以来，吉林乡镇党委、人大、政府领导班子陆续换届。省委组织部有关负责人介绍，截至2007年底，全省624个乡镇中， 558个实现了党政“一肩挑”，比例为89.4%，“除了民族乡镇，其他乡镇基本全部实现‘一肩挑’。”

　　

　　一位乡镇党委书记说，各级政权中党政领导最容易闹矛盾的就是乡镇这一级。现在的乡镇不如过去有权了，没有太多事情可管，书记如果管多了，乡镇长就会有意见，结果就造成了思想上的隔阂、内耗不断。

　　吉林乡镇党政“一肩挑”模式运行了两年多，现在情况如何？乡镇干部怎么看？本报记者近期深入吉林省长春市、吉林市和四平市三地的一些县市，分别从中选择一个乡镇进行了采访。

　　责任都要由一人承担

　　以前承担责任有回旋余地，现在往哪儿推？

　　“被选为镇长的那一刻，顿时意识到今后这个镇上所有的责任都是我一个人承担了！以前书记与镇长分设，一些决策出了问题，镇长可以承担一部分责任，现在往哪儿推？”4月11日，公主岭市响水镇党委书记陈占营说。

　　1963年出生的陈占营2001年担任该镇党委书记，前年乡人大选举他为镇长。

　　有类似观点的，还有蛟河市天岗镇党委书记兼镇长陈祥勇：“以前书记和镇长责任分摊，有一定的回旋余地，出了问题镇长可能会主动承担责任，现在没有什么余地了。”

　　从土地助理员、宣传委员、副乡长、副书记、乡长、书记一步步走过来的陈祥勇认为，“一肩挑”也是一件好事，知道自己压力大了，干工作也更为努力，决策更为慎重，考虑问题更周全了。

　　而榆树市弓棚镇党委书记兼镇长赵德双则认为，原来党委书记和镇长都是正职，而镇长是人大选举产生的，有些镇长表现得更有“底气”，在与书记协调配合上容易出现一些偏差。“‘一肩挑’有利于班子团结，便于党委政府的工作协调统一，增加了班子的凝聚力、战斗力，也增加了团结。”

　　吉林省农村综合改革工作办公室负责人介绍，乡镇机构改革以后，吉林共撤并乡镇291个，撤并比例31.8%。乡镇党政领导干部交叉任职，改革前领导职数5321人，改革后减少到3447人，减少了35.2%。乡镇党政“一把手”普遍实行“一肩挑”，有利于减少决策层次，提高决策水平；有利于政令畅通，减少摩擦。

　　采访中发现，尽管吉林绝大部分乡镇实行了“一肩挑”，但乡镇普遍设有两个正职，除了书记兼任乡镇长外，副书记兼任乡镇人大主席团主席，也是正职，并且担任这一职位的多为担任过乡镇长的同志。

　　在榆树市一个乡镇看到，尽管该乡的某党委副书记兼任人大主席，他的办公室仍悬挂着“乡长室”的牌子，乡里干部仍然称其为“乡长”，他也坦然接受。

　　不过，对于副书记兼任人大主席的分工，各地有较大不同。在弓棚镇，党委书记兼镇长赵德双将经济工作和人大工作交给人大主席负责，“干的实际上还是镇长的活。”响水镇的人大主席现在则告别了他当镇长时主管的经济工作，开始负责党务、人大、信访工作。天岗镇党委书记兼镇长陈祥勇说，党政“一肩挑”后，党政班子怎么分工是一个关键的问题，现在并没有统一的模式。

　　有的喊累有的觉轻松

　　“一把手”要驾驭全局，放开让班子成员干

　　兼任镇长两年多，天岗镇党委书记陈祥勇最大的感受就一个字：累！天岗镇工业比重较大，以石材为主要产业，号称“关东石材第一乡”。

　　陈祥勇说，天岗像个小城市，涉及城管、物业、民生问题都需要政府解决，很多群众直接找“一把手”，原来书记与镇长分设，可以让他们找镇长，“现在矛盾问题集中于我一人，集中不了精力去抓一些重点工作。比如各种各样的访问团、考核组，应接不暇，‘一把手’不出面似乎就显得不重视，结果可能是感情不到位，事情办不到位，老百姓得不到实惠。”

　　与陈祥勇的累不同，响水镇党委书记陈占营说：“‘一肩挑’后，内心最深的感受就是工作轻松了。”他的理由是，书记镇长分设时要考虑：我处理这个问题是否越位？镇长是否会挑理？现在，不需要考虑这个问题了。

　　陈占营列举了他的“权力清单”：人事上，只能管村这一级干部和乡镇机关行政编制的助理员，镇直单位如畜牧站、农业站等都被划转各个上级业务部门垂直管理；经济上，财政被上一级统管，一年转移支付给拨30多万元，主要是办公行政经费，这些资金也是乡财县（市）管。

　　在弓棚镇的领导班子分工中，副书记兼人大主席团主席仍然分管经济工作。党委书记兼镇长赵德双说：“让人大主席抓具体经济工作，主持政府工作，实际跟原来还是一样，但是体制上不一样了，不是法律规定应该管的，这是党委书记委托的，代镇长主持政府工作。”

　　赵德双认为，极个别乡镇领导班子不团结，关键问题是权力：一个是谁说了算，一个是谁挣多少，实质是利益分配的问题。有的政府工作党委书记抓了，镇长会说这是我政府的工作，就有意见。党政“一肩挑”后，更要注重调动班子成员的积极性，“‘一把手’要驾驭全局把握思路，放开让班子成员干，让他们觉得还有权力，还能发挥作用。”

　　“一肩挑”不仅让这些乡镇“一把手”顺了心气，也让乡镇干部和普通群众感觉到了方便。“乡镇领导分工很明确，我们这些一般干部办事也简便。”一位乡镇公务员说，以前办一件事要找分管领导、找乡长、找书记；现在归口到一个人管，找他就能办妥，也提高了效率，“不用再担心这个事请示书记，乡长会不会有意见了。”

　　谁来监督乡镇“一把手”

　　理顺党委、人大、政府关系，避免“一言堂”

　　接受采访的乡镇“一把手”并不讳言，“一肩挑”以后，目前迫在眉睫需要解决的问题就是：谁来监督乡镇“一把手”。

　　天岗镇党委书记陈祥勇说：“原来资金审批权归镇长，重大问题由党委会讨论决定，这是一种互相监督制约，现在这种局面不存在了，审批都是书记一个人。”不过他认为，现在还有人大监督、群众监督等多道防线，并不存在权力失控的问题，如果领导干部的素质达到一定水平，一般不会出现大的问题。

　　弓棚镇党委书记赵德双说，“一肩挑”之后，确实存在权力过于集中的问题，“这就要求在重大问题上必须实行党委成员集体决策制，实行党内监督，避免一人说了算、‘一言堂’。”

　　响水镇党委书记陈占营则认为，现在上下级之间、同级之间的监督其实非常弱化，应该加强上级对下级的监督，加强纪检部门的监督、审计部门的审计、组织部门的考核，并且上级对领导干部的监督管理要注重听取民声民意。

　　吉林省委党校党史党建部副教授丁彬建议，防止乡镇“一把手”权力过分集中，需要加强党代会常任制建设，加强人大等方面的监督，加强党务、政务、财务的公开，上级部门改变考核评价机制。“由于抓党建是慢功，抓经济工作、社会建设，更容易出政绩，要防止‘一肩挑’后过分重视经济工作、忽略党建工作的问题。”

　　还有专家认为，从现行乡镇党委、人大、政府机构的设置上分析，“一肩挑”产生了一个矛盾：人大主席由党委副书记兼任，既要接受党委书记的领导，又要监督政府的工作，怎样处理好这个关系就很难把握了。同时，乡镇党委书记也是如此，作为书记要加强对人大工作的领导，作为镇长，又要接受人大的监督，也不好把握好这个关系。

　　吉林大学行政学院教授彭向刚说，“一肩挑”好处很显然，减少了领导职数，降低行政成本；减少了党政在一系列问题上的沟通和协调上的过程环节，可以在常规性的工作中减少内耗提高效率，也有助于加强党的领导。同时，如何进一步理顺党委、人大、政府的关系，在提高效率的同时又可以实现有效的监督，这需要在基层生动的实践中探索。