农村税费改革是建国已来继土地改革、家庭承包经营之后的又一次重大改革。取消农业税，给农民带来了看得见、摸得着的物质利益，昭示着农村税费改革取得了历史性巨大成就。取消农业税之后，公共财政如何覆盖农村，从根本上消除农民负担反弹的隐患，保证乡村政权的运转，是一个迫切需要研究解决的新问题。党中央提出了全面推进农村综合改革，标志着农村改革开始进入综合改革阶段。本文结合云南大关的实际对农村综合改革的政策进行了一些探索。

一、农村税改引发了农村经济基础和上层建筑领域的重大变化。

农村税费改革是农民的强烈愿望，是农村经济社会发展的必然要求，这项改革推动了农村分配关系、管理体制、运行机制的深刻变化。

一是农村税费改革使农民从根本上实现减负增收。农村税费改革以来，从税费的局部改革到免征农业税，使广大农民从城乡分治的多取少予体制中解脱出来，实现了零税赋，达到了减负增收的目的，增强了农民建设社会主义新农村的信心。

二是农村税费改革使长期以来城市偏好财政制度得到扭转，公共财政的阳光逐渐覆盖农村。在城乡分治的二元财政体制背景下，政府财政基本上是围绕城市来运转的，谈发展、讲改革、定政策有意无意地以城市为出发点。在财政上对“三农”采取“多取少予”，或“多取不予”，形成了在农村是农民的事情农民办，农村的社会事业发展主要依靠农民自己投资，靠向农民收取提留款、集资和摊派。使国民经济的循环在城乡之间中断，城乡发展失调，差距不断拉大，造成农村公共设施不足，制约了农村生产力的发展，影响了农民增收，加重了农民负担，导致农村各项社会事业发展滞后。农村税费改革以后，国家坚持以人为本的科学发展观和构建和谐社会的理念，统筹城乡发展，调整国民收入分配关系，加大了对农村义务教育、公共卫生、基础设施等社会事业发展的投入，使公共财政向农村辐射。

三是农村税费改革使乡村社会治理方式发生了重大变化。在农村税费改革前，由于城乡分治的体制安排，乡镇政府虽然身处农村，但其职能主要不是服务，而是作为城市汲取资源和完成上级政府交办任务的一个管道，向农民收取农业税、统筹提留款，督促农民完成粮食定购任务、计划生育等，以保证城市的粮食供给。用老百姓的话说就是“催粮要款，刮宫流产，其他啥也不管”。取消农业税之后，乡镇政府在这一方面的“事”大大减少。政府的主要职能向以提供社会管理和公共服务为主转变，向为各类市场经营主体提供良好的经营环境转变，向以指导完善村民自治制度、拓宽民主渠道转变。

二、农村税费改革中显露出的深层次矛盾和问题

我县农村税费改革及相关配套改革虽然取得了一定成效，但这些改革措施力度与新形势下所要达到的预期目标还有一定差距，还存在着不容忽视的问题。

1、乡镇机构改革难动真格

取消农业税后，乡镇财政大幅度减收，乡镇管理的事务大为减少，但乡镇机构设置多的问题就显得十分突出。一是精简人员可能反弹。二是减人不减支。三是稳定与改革的矛盾交织。各级政府都不愿意看到在继下岗失业人员和失地农民之外再出现一支下岗干部的上访大军。因此，改革就很难动真格。

纵观乡镇机构改革的全过程，基本是一个机构和人员不断扩张的过程，减员增效的局面从来没有真正出现过。推进乡镇机构改革，最大的阻力主要不在乡镇，而是在上级政府，“下动上不动，越动越被动”。目前，造成乡镇政府机构多、人员多、事务多的根本原因还是县级及县级以上。县级人浮于事的情况日趋严重后就向下转移，蔓延到乡镇。

2、以县为主的管理体制无法支撑农村义务教育发展所需的资金需求

农村义务教育体制改革取得了一定成效，但农村义务教育体制改革的任务仍十分艰巨，面临诸多困难和问题。一是“普九”解决不力。二是农村基础教育办学条件较差。三是教师队伍缺编严重。其原因主要是：一是县乡财政困难，无法满足农村义务教育的资金需求。二是教育投入缺乏有效保障。三是教育长期负债运行，形成恶性循环。

3、农村公共品供需脱节的现象严峻。取消农业税后，乡镇财政收入失去来源，对农村公共产品的供给显得无力。村委会要供给公共产品，也因取消了规定的劳动积累工和义务工以及“一事一议”的限制，十分困难。以水利设施为例，村内可以通过一事一议解决，但跨村、乡的道路、水利建设难以开展。

4、农民负担反弹隐患依然存在。在国家增加投资加强农村基础设施建设过程中，一些部门无视规定，采取“钓鱼”政策，要求农民提供配套资金。在当前的新农村建设中，把改善农村基础设施作为村容整洁的突破口来抓，由于政府投资有限，要求农民出资出劳用于农村公益事业建设，如果这种现象不重视，新农村建设就有可能再度掀起加重农民负担的“高潮”。

 5、农民的承包地纠纷增多。改革前，农民种地交税，负担重，一些农民不愿种地。而现在农民不交税，国家还给补贴，土地再次成为农民关注的热点和乡村干部十分棘手的问题。

这些问题,有的是长期以来矛盾积累的集中暴露，有的是伴随改革的深化而出现的，有的是生产力与生产关系不相适应的矛盾，有的是经济基础与上层建筑变革的矛盾。因此，要巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，必须进行相关的配套改革，否则农村税费改革就难以跳出“黄宗羲定律”的怪圈。正如温总理所说的，“取消农业税并不等于完成了税费改革，不搞好相关的配套改革，取消农业税这个来之不易的成果是难以巩固的。”

 三、推进农村综合改革面临的宏观机遇

 取消农业税，标志着农村税费改革进入全面推进农村综合改革阶段。必须深入分析改革所面临的宏观机遇。

1、取消农业税后，农村税费改革进入农村综合改革阶段。

农村税费改革的目的不在于减轻农民负担、取消农业税，而是国家根据经济社会发展规律调整国家与农民分配关系的一场重大改革。农村税费改革想解决的许多问题都不是税费改革本身所能够解决的。要推进改革，不能只在税费改革上做文章，而应着力研究税费改革背后的大体制、大政策、大机制问题即农村综合改革。

 从实行改革开放以来的实践看，造成农村改革步伐缓慢、农民负担沉重的重要的原因，就是城乡分制的二元结构体制。目前，每年都有相当数量的农民在非农建设中失去土地。从工农业产品的价格“剪刀差”到农民的不合理负担，从低价征用农村集体土地再高价出让出去到农民工的低工资，农民作出了重大牺牲。农村税费改革的目的，就是为了理顺国家、集体和农民的分配关系，让广大农民共享改革的成果。要实现这一目标，就不能仅仅只进行农业、农村内部的改革，还必须打破城乡壁垒，统筹城乡发展，把农村的发展，全面纳入整个现代化进程，把农业和农村经济放到整个国民经济发展中统筹部署，把农村社会事业放到全面建设小康社会和推进新农村建设进程中统筹安排，把农民增收放到人民共同富裕中统筹考虑。

2、全面推进农村综合改革面临的历史机遇

按照构建社会主义和谐社会的要求，在保持政策连续性、稳定性的基础上，党中央制定了“三农”工作的大政方针，形成了一系列指导“三农”工作的新理念、新认识，出台了许多符合我国国情、符合农村实际的新政策、新举措，“十七”大报告对“三农”工作讲得特别多，为全面推进农村综合改革提供了良好的政策环境。

 一是中央提出了“两个趋向”的重要论断，我国现在已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针，为全面推进农村综合改革，提供了有力保障。针对农业、农村发展新阶段出现的新变化，国民经济和社会发展对农业提出的新要求，党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展的方略，十六届三中全会，又把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，十六届四中全会上又提出了“两个趋向”的重要论断，“十七”大再次将“三农”工作摆在重要位置。

二是我国综合国力明显提升，国家财力明显增加，推进农村综合改革的能力明显增强，有条件实行过去多年想改而未能付诸实施农村综合改革。经过改革开放，特别是“十五”时期的发展，国家的经济实力、综合国力和国际地位显著提高。财政盘子大了，底子厚了，国家有能力拿出更多的财力投入农业、农村。在这个时候，实行农村综合改革，恰逢其时。

 三是农民盼望深化改革，地方政府支持改革，社会各界关心改革，共同构成推进农村综合改革的良好氛围。随着农村税费的全面取消和社会主义新农村建设的实施，干部群众对农村综合改革的愿望更强烈。

 四是农村税费改革试点以来，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等改革试点，取得了进展，探索了路子，积累了经验，为全面推进农村综合改革奠定了基础。

 四、推进农村综合改革的重点

 农村情况千差万别，经济发展水平不同，面临的矛盾和问题多，改革应从实际出发。按照中央部署，农村综合改革重点是力争五年或更长一点的时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制这三项改革。

第一，积极稳妥地推进乡镇机构改革，解决“食之者众、生之者寡”的问题。乡镇一级是直接与农民打交道的基层政府，只有乡镇机构改革到位，机构精简、职能配置科学，才能巩固税费改革成果。在税费改革之前，乡镇政府改革主要是着眼于减轻农民负担。而税费改革之后，农村形势出现重大变化。乡镇政府成了国家扶持农业、服务农民的基层政权。

不同的乡镇经济社会发展极不平衡，农村对乡镇政府的要求不同。乡镇政府改革应根据乡镇所处地域的经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等，因地制宜，分类进行。

 一是县城驻地及工商业基础较好、群众组织化程度较高的地方，可考虑撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构。二是有一定工商业基础，但农业经济仍占主导地位的，可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上。三是对地处偏僻，资源贫乏，农民组织化程度低，矛盾和问题比较突出的乡镇，可进行有效归并、重组，实行“扩乡”的办法。四是对少数民族集聚的乡镇，加强乡镇政府的经济社会职能。

 第二，改革县乡财政管理体制，建立财权事权统一的机制。首先是解决财政支出在城乡之间逐步实现公平分配。其次是解决县乡财政困难、保证基层政权运转。按照这样的要求，县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配，以事定财，以责定财，增强的职能增加财力，弱化的职能减少财力。增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。

一是科学划分政府间事权和支出责任，在地方支出责任界定方面进行大胆探索。目前财权和事权的现状是，财力层层向上集中，事权向下转移，自上而下转移支付又跟不上，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。按照事权划分原则，区域性公共物品由地方相应级别的政府提供。很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种条件下，亟需明确各级政府合理职能和建立科学有效的转移支付制度，使基层政权的事权、财权合理化、法治化。

二是建立上级政府对县乡农村税费改革转移支付的增长机制，保证基层政权组织和农村有关事业正常的经费增长需要。

三是进一步完善财政奖补政策，建立健全预算绩效评价考核体系。完善缓解县乡财政困难的办法，提高县乡财政的自我保障能力。

四是探索“省直管县”政策。首先大力发展县域经济培植税源，县乡财政不能自保，改革也就成了“空中楼阁”。其次是调整事权，不仅是县乡事权，包括县以上政府与县乡的财权与事权的调整，解决“上面千条线下面一根针”的问题。

第三，加快农村义务教育体制改革。目前，农村义务教育投入保障水平低，资源配置不合理，各级政府农村义务教育的责任不明确，是农村义务教育管理体制中突出的问题。农村综合改革就是按照统筹城乡社会发展，加快农村义务教育管理体制改革，通过改革建立起各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制，重点普及和巩固农村九年义务教育，实现农村全部免费义务教育，从根本上解决农民负担问题。

 同时，加快教育部门自身改革。第一，深化教育人事制度改革，切实加强农村教师队伍建设。要严格教师准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，以促进农村教师素质的提高。第二，合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展的差距。调整教育经费支出结构，向农村倾斜。开展城乡学校对口支援，鼓励城市教师到农村任教，建设农村中小学现代远程教育体系，让农村孩子也能享受到优质教育资源。第三，合理调整农村中小学布局。按照方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量的原则，调整学校布局。

第四、妥善化解乡村债务。乡村债务是摆在基层政府面前的一个现实问题。乡村债务是长期历史形成的，原因也是多方面的，化解乡村债务应明确责任，分类处理，逐步化解。

 五、农村综合改革的政策研究

 农村综合改革，是一场任务艰巨、内容丰富、责任重大的改革，是解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。

1、农村综合改革不再是农村内部的改革，而是涉及到统筹城乡发展，政治、经济、社会、文化等全方位多领域的改革。农村综合改革也不再是财政部门或农村工作部门的事情，而是各级党委、政府的重大任务。

2、建立以工促农、以城带乡的投入机制。统筹城乡发展，调整国民收入分配格局，加大对“三农”的投入，是促进经济社会协调发展的必由之路，也是农村综合改革的基本前提和重要保障。中央明确提出，要扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，国家财政支农资金增量高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年，直接用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业农村的投入，把基础设施建设投入的重点由城市转向农村。切实改变农业农村在资源配置中的不利地位，建立有利于农业农村发展的财政和投融资体制，形成社会主义新农村建设资金的稳定增长机制。解决农村的投入不足问题，不仅需要国家财政加大投入，也需要社会各界尤其是金融机构的支持。国家财政对“三农”的投入明显加大，而金融机构对农业和农村经济发展的支持远远不够，特别是农村资金大量外流问题还没有从制度上找到有效的解决办法。因此，要以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，推进农村金融体制改革，加大对农户和企业信贷支持力度，改善农村金融服务，保证新农村建设中信贷资金的需求。

3、逐步建立改变城乡二元结构的发展机制。农村综合改革的一项重要内容是要打破城乡二元结构，消除城乡协调发展的体制性障碍，发挥市场资源配置的基础作用，促进生产要素在城乡之间合理流动和优化配置，形成城乡统一协调发展的市场体制。

4、构建现代乡村公共治理结构。随着市场化改革的深化，农民广泛地参与各类市场经营活动，农户已经成为独立的微观经济主体。在这种背景下，利益多元化已经成为农村社会关系变化的趋势。从当前农村的利益结构看，多数农民处于相对弱势的地位。利益关系的失衡使得乡村社会出现了较多的利益冲突和利益纠纷，由此乡村社会群体上访和群体事件逐渐增多。从有效化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定出发，完善乡村公共治理已经成为农村综合改革的迫切任务。现代乡村公共治理有多重目标，但最基础、最现实的目标是能够有效地维护农民权益。

 农村广泛开展了村民自治和村务公开，这是党领导下农民的伟大创造，也是新形势下乡村治理机制的创新。这一制度还不健全，不能适应农村民主政治建设的需要。农村综合改革应加强农村基层民主政治建设，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，让农民群众真正享有知情权、事与权、管理权、监督权。基层干部要适应农民民主意识增强、法制建设不断完善的新形势，通过“一事一议”等民主议事方式，动员和组织农民积极投身农村公共事业建设。深入开展农村普法教育，引导农民牢固树立法制观念，增强农民依法维护权益和履行义务的能力。

5、抓好农村相关配套改革。做好“三项”改革的同时，统筹推进农村其他改革。一是贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》。二是要加快农村土地征用制度改革，形成城乡统一的土地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，妥善安置失地农民。三是贯彻《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》和《粮食流通管理条例》，放开粮食收购和销售市场，发展多种所有制粮食购销企业，实行购销多渠道经营，鼓励各类具有资质的市场主体从事粮食收购和经营活动，培育和发展农村粮食经纪人，大力发展多元化粮食市场主体。四是农村小型水利产权改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，改革小型农村水利工程产权制度。五是推进集体林权制度改革。实施以“明晰产权、放活经营、综合配套、规范流转”的集体林权制度改革。建立“产权归属清晰、经营主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度。

6、建立健全农民权益保护体系，维护农民的合法权益。在农村综合改革中加强对农民合法权益的保护。一是出台《农民权益保护法（或条例）》。二是加强农民土地权益保护、农民工权益保护的法律法规建设，逐步将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围。三是推进对农村和农民的法律援助。帮助农民使用诉讼、仲裁和调解等法律手段维护农民自己的合法权益。

（王安才）

通讯处：657400云南省大关县财政局