马永良 赵长保 武志刚

内容提要：本报告利用“解决农村贫困问题调查”和农村固定观察点农户常规调查数据，对中国中西部部分地区农村贫困的原因，以及各项扶贫政策的效果进行了初步分析。结果表明，除农业资源条件差外（表现为农业收入太少），家庭人口健康状况差是致贫的最重要原因，其次是教育支出。扶贫项目中的整村推进、以工代赈在缓解贫困上有些效果。扶贫贴息贷款由于缺乏瞄准性对扶贫的效果有限。政府在基础设施上的投资，尤其是在“通水、电、路、广播、电视、电话”和农田水利建设上的投资对缓解贫困有较好的效果。政府组织的培训和外出打工，有利于增加农民收入，但由于低收入户很少能参加这种活动，还没有在缓解贫困上发挥作用。

1、引言
1.1.目的和内容
本报告是为《中国发展报告2006》提供的一篇背景报告，旨在为具体的反贫困政策措施的制定和调整提供依据。报告的内容主要分为三个方面。第一，概要介绍样本村所在地和样本村的基本情况，及样本农户的收入分布。第二，初步分析农户贫困的内部和外部原因。第三，分析评价各种扶贫政策措施的效果。
1.2.数据
本报告的数据来源主要有两个，一是中国发展研究基金会委托中央政策研究室•农业部农村固定观察点办公室（农村固定观察点办公室）所做的“解决农村贫困问题调查”数据，二是农村固定观察点的农户常规调查数据。
“解决农村贫困问题调查”于2006年5月进行，调查的对象为根据中国发展研究基金会和固定观察点办公室协商后确定的中西部的9个省（市）的部分固定观察村和所选择的固定观察村中的全部固定观察户。选择的9各省（市）包括山西、安徽、河南、广西、贵州、云南、重庆、陕西和甘肃。调查样本村的数量为61个，样本户为3518户。调查问卷包括农户问卷和村级情况问卷，由中国发展研究基金会组织专家设计。农户调查问卷和村级情况问卷的内容主要围绕两个方面的主题设置，一是农户贫困的内外部原因，二是各种扶贫开发措施的效果。
由于上述“解决农村贫困问题调查”的问卷只设置了很少的定量指标，特别是缺少反映收入状况的指标。这样在统计分析时，需要将农村固定观察点的调查户的数据与本次专题调查的数据进行联接。
在“解决农村贫困问题调查”的数据中，有三个村样本户的户码与固定观察点常规农户调查数据不一致，因此，在汇总分析时，去掉了这三个村的农户调查数据和村调查数据，具体为山西省的3号村、8号村，和安徽省的4号村。这样，实际分析的村数为58个，农户数为3161个。
2、样本村和样本村所在地基本情况
2.1.人口、劳动力和土地
在58个样本村中，平均每个村的农户数为388户，人口为1573人，劳动力为808人，经常在外务工经商的劳动力有278人，占劳动力总数的34.4%，算上劳动力的家属经常在外的村民总共有305人，占人口数的19.4%。留在本村的劳动力有525人，其中基本务农的有429人，其余的劳动力主要在本村内从事非农产业。村均耕地面积为2248亩，其中灌溉面积811亩，人均耕地面积只有1.43亩。
2.2.社会经济发展水平
大部分样本村所在县的经济发展水平在全省处于中等或比较贫穷的位置。当问及“本县经济发展在全省处于什么水平？”时，有6个村回答“比较好”，有23个村回答“中等”，有29个村回答“比较贫穷”，分别占样本村数的10.3%，39.7%和50%。
绝大部分调查村的农民平均收入水平在所在县属于中等或比较贫穷的位置。当问及“本村平均收入在全县属于什么水平？”时，只有一个村回答“比较好”，回答“中等”的村有39个，回答“比较贫穷”的村有18个，分别占调查村数的1.7%，67.2%和31%。
样本村所在县有30个是国家级贫困县，28个非国家级贫困县。在58个村中有16个贫困村。有56个村填写了本村的贫困户和特困户的数量，有53个村填写了五保户的数量。这些村，平均每个村的贫困户为63户，特困户为20户，五保户为6户。村均贫困户占这些村平均户数的15.8%。显然，贫困的发生率大大高于全国的平均水平。
在样本村之间，农户的收入来源有很大的差别。有17个村认为本村农户最主要的收入来源是农业（农林牧渔业），有11个村认为最主要的收入来源是外出打工，有9个村认为，最主要的收入来源是外出打工与农业等相结合。2005年，调查户的人均纯收入为2650.3元，其中有42.6%为外出劳务收入。
2.3.样本农户的收入分布
样本农户的人均纯收入低于全国的平均水平，贫困发生率高于全国的平均水平。2005年，全体样本户的人均纯收入为2650.3元，低于3255元的全国平均水平。在全体样本户中，人均纯收入低于贫困标准线683元的农户有183户，人口数为698人，人均纯收入低于低收入标准线944元的农户（以下将低于低收入标准线的农户称为低收入户或低收入家庭）有317户，人口为1223人，贫困发生率为5.4%，人均纯收入少于944元的低收入人口占总人口比重为9.4%，贫困发生率和低收入人口的比重均高于2004年全国水平的2.8%和5.3%（国家统计局，2005）。

图1  年样本农户的收入分布
（2005年）

资料来源：固定观察点办公室，农户常规调查，2006；固定观察点办公室、中国发展研究基金会，“解决农村贫困问题调查”，2006年。

样本农户的收入分布为非正态的，农户主要分布在较低收入组。从图1可以看出，农民人均纯收入在1500-2000元之间的农户的数量最多，占样本户的17.7%，大部分农户的人均纯收入在3000元以下，这部分农户占样本户的70.4%。
3、对贫困原因的初步分析
3.1.农户家庭内部原因
低收入家庭劳动力负担重，人口素质较低
低收入家庭劳动力负担重。总体上讲，收入较低家庭的人口规模要大于收入较高的家庭。调查显示，在全部样本户中，人均收入在3000元以下的农户的平均人口数为4.24人，人均纯收入在3000元以上农户的平均人口数为3.80人，但是，人均纯收入在944元以下的低收入户的平均人口数并不大，为3.86人，只大于人均收入在4500-5000元组农户的3.64人和5000元以上组农户的3.41人。但是，较低收入户劳动力负担系数（家庭人口/家庭劳动力数）较高。人均收入在944元以下的低收入家庭劳动力负担系数为1.74，高于其他收入组，尤其是明显高于高收入组，而且从图2也可以看出，在人均纯收入3000元以下的范围内，人均纯收入与劳动力负担系数呈明显的负相关关系。此外，部分农户自己也认为，家里“人口多或者缺劳动力”是造成家庭生活困难的一个比较重要的原因。在自认为家庭生活困难的1594个农户中，有15.4%的农户认为“家里人口多，或者缺劳力”是造成家庭生活困难的原因之一（多选题）。低收入农户的农户认为“家里人口多或缺劳力”是生活困难原因的农户有54户，占该组农户数的17%，大大高于其他收入组。

图2  不同收入组农户劳动力的负担系数
（2005年）

资料来源：同图1。

低收入家庭人口素质较低。从家庭劳动力的平均教育水平看，高收入组明显高于低收入组。调查显示，家庭劳动力的平均教育水平越高，家庭人均纯收入也越高。从图3可以看出，在2005年，低收入组家庭的劳动力平均接受教育年限为5.31年，低于小学文化程度，人均纯收入在5000元以上的最高收入组的劳动力接受教育年限为7.42年，比最低收入组高出近2.11年。

图3  不同收入组农户劳动力的平均教育年数
（2005年）

资料来源：同图1。

低收入家庭人口素质低，还表现在这些家庭的劳动力的健康状况较差。当被问及“劳动力中有没有因为长期患病、伤残、智力缺陷而影响劳动能力？”时，回答“有”的农户达367户，占样本户的12%，这体现了样本户整体劳动力健康状况相对较差。从图4可以看出，尽管部分较高收入组的该比重高于其相邻的较低收入组，但总体来看，较低收入组回答“有”的比重明显高于高收入组。在人均纯收入944元以下的低收入组，回答“有”的农户占该组农户数的比重达16.1%，而在5000元以上收入组，该比重为6%，前者比后者高10个百分点。

图4  不同收入组农户劳动力中有长期患病、伤残、智力缺陷而影响劳动能力的农户数占该收入组农户数的比重
（2005年）
资料来源：同图1。

低收入家庭的非劳动力人口的健康状况也差。当被问及“您家老人、孩子（非劳动力）中有没有长期患病（超过半年）的？”时，回答“有”的农户达356户，占样本户的12%。从图5可以看出，总体来讲，伴随患病非劳动力人口比重的上升，人均纯收入则下降。

图5  不同收入组农户的老人、孩子中有长期患病（超过半年）的农户数占该收入组农户数的比重
（2005年）

资料来源：同图1。

较低的人口素质可能不仅对家庭的农业经营产生负面影响，更为重要的是，在一定程度上限制了劳动力的外出打工就业。在人均纯收入944元以下的低收入组，主要在本村或本乡务工经商的劳动力数占该组劳动力数的比重为8.8%，离开本乡外出务工经商的劳动力的比重为13.5%，而在944元以上收入组，这两个值分别为13.0%和30.8%。可见，较低的人口素质限制了低收入户经济活动范围。事实上，近些年，农户劳动力外出打工收入已经成为收入增长的最重要来源。从2000年到2005年，样本户的人均纯收入由1601元增加到2650元，其中外出劳务收入对收入增长的贡献高达58.4%。在农业资源非常有限的条件下，缺乏外出打工就业能力的低收入户是很难增加收入的。

3.2.外部原因
地区经济发展状况
地区经济的发展与样本户的收入水平密切相关，表现为，地区经济发展水平越高，样本户的收入也越高。从图6可以看出，样本村所在的县在全省属于“比较好”的村的样本户的人均纯收入为3337元，属于“中等”的为2915元，属于“比较贫穷”的为2234元。

图6  按样本村所在县经济发展在全省所处水平分组的农民人均纯收入
（2005年）

资料来源：同图1。

自然条件
贫困村的自然条件相对较差。在58个村中，有30个村所在的县为国家级贫困县。从表1可以看出，国家级贫困县的样本村的气候条件差。当问及“当地气候条件对农业生产的影响怎样？”时，全体样本村没有一个村回答“风调雨顺”，在国家级贫困县的样本村中，回答“气候一般，有时受灾”的有20个，回答“气候恶劣，常有旱涝灾害”的有10个村，分别占贫困县样本村数的66.7%和33.3%。在非国家级贫困县的样本村中，回答“气候一般，有时受灾”的有26个村，回答“气候恶劣，常有旱涝灾害”的有2个村，分别占非贫困县样本村的92.9%和7.1%。
贫困县调查村的土地条件也相对较差。当问及“本村土地条件怎样？”时，在贫困县的样本村中，回答“土地肥沃”的有1个村，回答“中等”的有9个村，回答“土地差，或耕地太少”的有20个村，分别占贫困县样本村的3.3%，30%和66.7%。在非贫困县的调查村中，回答“中等”的有20个村，回答“土地差，或耕地太少”的有7个村，分别占非贫困县样本村数的74.1%和25.9%。
总体来讲，从对村的调查来看，不论是贫困县的样本村，还是非贫困县的样本村，水利灌溉条件都比较差，但贫困县的村就更差一些。

表1  贫困村和非贫困村自然条件的比较
资料来源:固定观察点办公室、中国发展研究基金会，“解决农村贫困问题调查”，2006年。

贫困村的自然条件较差，也可以从农户调查数据得到反映。按村人均纯收入由低到高，将58个村进行5等份分组，各收入组调查农户对本村自然条件的评价情况见表2。从表2可以看出，伴随收入组的由低到高，回答“土地薄、灾害多”的农户占对应收入组调查农户数的比重就越低。在最低收入组，回答“土地薄、灾害多”的农户的比重高达60.5%，大大高于其他收入组。在低收入组，回答“缺水”的农户数的比重为35.1%，也不同程度地高于其他收入组。由此可见，气象条件和耕地质量是影响农民收入的重要原因之一。

表2  样本村按人均纯收入5等份分组别的农户对本村自然条件的评价

资料来源：同表1。

此外，农户调查也同样表明，从生产的角度来看，“遭受了自然灾害”是使部分农户感到生活困难的原因。当问及“你家生活困难是什么原因造成的？”时，回答“遭受了自然灾害”的农户达324户，占回答生活有困难的农户比重为20.6%。可以想象，灾害对收入较低的户影响更大。
相对恶劣的自然条件，有限的农业资源（如耕地等），使农业收入难以大幅度的增加。这一点同样可以从农户调查结果得到证实。在问及“如果你家生活困难，是什么原因造成的？”时，有1122个农户选择了“农业收入太少”，占回答生活有困难农户的71.5%，占所有样本户的35.5%，在各种造成生活困难的原因中处第一位。由于缺乏非农就业机会，“农业收入太少”对低收入户的影响更大。在人均纯收入944元以下的低收入组，回答“农业收入太少”的农户有183户，占该组农户数的57.7%，大大高于其他收入组。
基础设施
根据对村的调查，58个样本村全部都通了电，只有1个村没有通电话（非贫困村），有12个村没有通广播电视，其中有11个村所在的县为国家级贫困县，非国家级贫困县只有1个村没有通广播电视。国家级贫困县的样本村有30个，贫困县的贫困村有14个，其中有7个村“有正式公路或铺面村道，汽车能常年通行”，有7个村有“汽车能通行的土路”，贫困县有非贫困村16个，其中，有12个村有“有正式公路或铺面村道，汽车能常年通行”，有3个村“汽车能通行的土路”，有1个村不通汽车。
非国家级贫困县的样本村有28个，其中有两个贫困村，通公路的情况均为“汽车能通行的土路”，26个非贫困村有17个为“有正式公路或铺面村道，汽车能常年通行”，有9个为“汽车能通行的土路”。显然，总体来看，贫困村的路况条件要比非贫困村差。
贫困村不仅道路状况较差，而且距离主要的交通枢纽和大城市远。贫困村距离最近的火车站的平均距离为121.8公里，距最近的城市有100.4公里，距离省会城市有334公里；非贫困村平均距最近的火车站有39.1公里，距最近的城市有42.2公里，距省会城市有261.2公里，这三个指标均大大小于贫困村。无疑，相对不利的交通条件，增加了贫困村剩余劳动力外出打工的成本，增加了外出打工的难度。贫困村劳动力在村外务工经商的劳动力数占村劳动力数的比重为30.3%，低于非贫困村的36.1%。

表3  样本村按人均纯收入5等份分组别的农户对本村基础设施的的评价
资料来源：同表1。

从表3也同样可以看出，收入最低20%村的农户，对本村基础设施的评价也不高。
公共服务
公共服务的范围广泛，这里只关注医疗和教育。分析的内容不在于医疗和教育的公共服务的供给上，而在于分析在现行医疗和教育体制下，农户的医疗和教育支出对贫困的影响。
目前，我国的贫困线基本上是一个食物贫困线，这个贫困线基本上没有将以现金支出的医疗费用和教育费用考虑在内。也就是说，在没有较多医疗支出和教育支出的情况下，人均收入超过贫困线农户的生活水平基本上可以实现温饱。然而，在我国目前的医疗体制和教育体制下，如果家里有人口患病或上学（尤其是上大学），就会发生较多的医疗支出或教育支出，将家庭带入贫困。
从医疗支出来看，2005年样本户人均看病支出为213.9元。如果将医疗费用从人均纯收入中扣除，那么人均收入低于贫困线的农户数量则大大增加，由原来的183户，变为293户，人口由698人增加到1117人，贫困发生率由5.4%增加到8.6%，低收入户由317户，变为466户，人均收入在944元以下的低收入人口由1223人增加到1798人，低收入人口占总人口的比重由9.4%增加到13.8%。
低收入家庭人口的健康状况较差，不仅对他们的收入增加有负面影响，同时，也加大了他们在医疗上的支出压力，进一步使生活水平下降。总体看，低收入家庭看病支出的绝对额并不比较高收入家庭多，但是，低收入家庭的人均看病支出占人均纯收入的比重明显高于高收入家庭。例如，2005年，人均纯收入在944元以下农户的人均看病支出为153.8元，占人均纯收入的23.7%，人均纯收入在5000元以上的最高收入组农户的人均看病支出为286.3元，占人均纯收入的3.7%，二者相差20个百分点。

图7  不同收入组农户人均看病支出占该收入组农户人均纯收入的比重

资料来源：同图1。

较多的医疗费用，是造成许多农户，包括一些高收入户感到生活困难的重要原因。在所有样本户中，回答家庭生活有困难的农户为1570户，占样本户的49.7%，这大大高于人均纯收入在低收入标准以下的农户的比重。当问及“如果你家生活困难，是什么原因造成的？”时，回答看病花钱多的农户达765户，占自认生活有困难农户数的48.7%。
医疗费用的增加使部分农户的生活水平下降。近5年来，大部分农户的生活水平都有提高。当问及“你家最近5年生活好些了还是更差些了？”时，有74.6%的农户回答“好些”，有6.3%的农户回答“更差”，有19.2%的农户回答“没变化”。分组分析表明，导致部分农户生活水平下降的主要原因是较多的医疗费支出。从图8可以看出，回答最近5年生活“好些”的农户的人均看病支出为186.8元，回答“更差”的为597.1元，回答“没变化”的农户为193.9元。回答生活“更差”农户的人均医疗费支出是回答“好些”农户的3.1倍，是回答“没变化”农户的3倍。

图8  按最近5年生活水平不同变化分组的农户人均医疗费支出
（2005年）

资料来源：同图1。

从教育来看，2005年样本户供孩子上学的费用（包括在外就读的住宿费、生活费、路费、学校收的学费、杂费）为户均1241.8元，人均345.9元，大大高于医疗费的支出。与人均医疗费支出相似，总体上讲，低收入农户的人均教育支出比高收入农户低，但其占人均纯收入的比重大大高于高收入农户。例如，2005年，低收入户的人均教育支出为147.6元，占人均纯收入的24.3%，人均纯收入在5000元以上的最高收入组农户的人均教育支出为424.4元，占该组人均纯收入的5.5%。从图9可以非常明显地，伴随收入的减少，人均教育支出占人均纯收入的比重上升。
较高的教育费用是许多农户，包括部分高收入农户感到生活困难的原因。当问及“如果你家生活困难，是什么原因造成的？”时，有574个农户回答为“孩子上学花钱多”，占回答感到生活困难农户的36.6%，占全部样本户的18.2%。

图9  不同收入组农户人均教育支出占相应收入组农户人均纯收入的比重
（2005年）

资料来源：同图1。

教育费用增加也是部分农户感到生活水平下降的重要原因。从图10看，回答最近5年生活“好些”的农户的人均教育支出为301.7元，回答“更差”的农户为644.5元，回答“没变化”的农户为427.1元。回答“更差”农户的人均教育支出是回答“好些”的农户的2.1倍，是回答“没有变化”农户的1.5倍。

图10  按最近5年生活水平不同变化分组农户的人均教育支出

资料来源：同图1。

调查表明，从支出角度看，容易使农户生活落入困境的支出项目有三项：一是“看病花钱多”，二是“孩子上学花钱多”，三是“盖房、办婚丧事花了很多钱”（占回答生活感到困难农户的18%）。其中又以看病最容易使农户生活陷入困境，其次是上学，最后是盖房办婚丧事。前两项与政府的公共服务密切相关。
应当指出，造成农户生活困难还有其他一些方面的原因，如“没有钱搞投资经营”、“找不到打工挣钱的机会”、“土地被征用，补偿太少”、“工资被拖欠”和“税费负担过重”等。其中前两个原因比较重要，认为这两项也是“造成生活困难”原因的农户分别有576户和379户，分别占回答生活有困难农户的36.7%和24.1%，其他三项均在3.2%以下。
4、各项扶贫政策效果的初步分析
这些年，政府和民间组织在调查对象地区实施多项与扶贫有关的项目，采取了多种与扶贫有关的政策措施，具体包括：整村推进、以工代赈、除整村推进外的政府资助的基础设施建设、扶贫贴息贷款，农户小额贷款、政府资助的技术培训和职业培训、农村税费改革、退耕还林、国际组织扶贫资助和扶贫贷款、最低生活保障，农民养老保险、新型合作医疗等。这里的分析只关注前面7项。
4.1.“整村推进”
在58个样本村中，有6个村为“整村推进扶贫村”，其中有5个村已经领到了政府的资助，这5个村平均每村获得的资助为45.1万元，人均为302元。从表4可以看出，各村人均获得的资金的数量差别较大，最多的村为966.2元，最少的村只有15元。不同的村，资金的用途也有较大差别。有3个村的资金主要被用于与生活有关的领域，如改善农户生活条件，通水、电、路、广播、电视、电话，改善村容村貌、整治环境等，有2个村既用于生产也用于生活，如农田水利基本建设，改善农户生活条件等。
在这5个村，整村推进扶贫已经产生了一定的效果。当问到“整村推进扶贫”在减少贫困、改善农村面貌方面收到实效了吗？”时，有一个村回答“效果很好”，其余4个村回答“有些效果”，没有哪个村回答“还没有明显效果”。整村推进扶贫的效果似乎与资金投入的强度有关，因为回答“效果很好”的那个村，人均获得的资金是最多的。

表4  整村推进扶贫资金、用途和效果
资料来源：同表1。

4.2.“以工代赈”的扶贫效果
先看一下对村的调查结果。有9个村回答最近5年本村有以工代赈工程。这9个村为工程总计出工人数为1450人，占劳动力总数的30.4%。平均每个出工劳动力的出工天数为19天。从表5可以看出，在这9个村中，有4个村的劳动力出工没有劳务收入，有5个村有劳务收入。全部9个村平均每个出工劳动力获得的平均收入为392.3元，平均每个工为20.5元。有一个村认为以工代赈工程对扶贫的效果“很好”，其余8个村均认为“有些效果”，没有村哪个村认为“没有明显效果”。认为以工代赈工程对扶贫的效果“很好”的村为陕西省的6号村。以工代赈工程对这个村的影响面较大，全村有160人为以工代赈工程出工，占村劳动力总数的34%，平均每人的出工天数为100天，每人获得的劳动报酬为3000元。其他村尽管也有出工付报酬的，但由于出工人数较少，或是出工天数较少，或为义务出工，对收入增加和减贫的影响面要小得多。

表5  9个村的劳动力为“以工代赈”工程的出工及报酬情况
资料来源：同表1。

再看一下对农户的调查结果。针对农户调查的问题是关于农户为政府工程出工情况的，而不仅仅是“以工代赈工程”。为了分析政府工程建设用工对贫困户的瞄准性，我们将“解决农村贫困问题专题调查”数据与2000年的农户常规调查数据按户码进行了联接，用当年的低收入标准线（人均纯收入865元）将样本户分为两组，再比较分析两个收入组农户为政府工程的出工、报酬和对家庭生活的帮助程度。这里将人均纯收入在低收入标准线以下的组称为低收入组，标准线以上的为非低收入组。
两个调查的数据实现有效联接的农户数为2518户。在这些农户中，2000年，低收入组农户有668户，占总户数的26.5%，非低收入组农户有1850户，占总户数的73.5%。最近5年，在低收入农户中，有182个农户给政府的工程出过工，占低收入组农户数的27.3%；在非低收入组，有389个农户为政府工程出过工，占该收入组农户数的21%。可见，低收入农户为政府工程出工的比重要高一些。为政府工程出过工的低收入组农户，平均每户出工29天，非低收入组为28.3天，二者相差不大。此外，由于存在义务出工的情况，平均每个工日的报酬偏低。低收入组农户每个工日的平均报酬为9元，非低收入组农户为7.5元。从农户调查的报酬比从村调查的平均报酬低得多。
总体上讲，由于为政府工程出工的报酬偏低，甚至没有报酬，出工对缓解贫困的直接作用有限。从表6可以看出，当问及“出工对你家生活有帮助吗？”在低收入组，有10.4%的农户回答“帮助大”，有35.2%的农户回答“有些帮助”，有54.4%的农户回答“没有什么帮助”；在非低收入组，有21.4%的农户回答“帮助大”，回答“有些帮助”和“没有什么帮助”的农户的比重均为39.3%。
出工对家庭生活帮助程度的大小取决于出工所获取报酬的多少。从表6可以明显看出，回答出工对家庭生活“帮助大”或“有些帮助”的农户所获得的报酬大大高于回答“没有什么帮助”的。在低收入组，回答出工对家庭生活“帮助大”农户的户均报酬为1099.5元，回答“有些帮助”的为404.8元，回答“没有什么帮助”的仅为10.1元。在非低收入组，回答“帮助大”农户的户均报酬为275.8元，回答“有些帮助”的为333.6元，回答“没有什么帮助”的为56.7元。

表6  为政府工程出工对家庭生活的帮助程度
资料来源：同表1。

4.3.其他政策措施的扶贫效果
4.3.1.整村推进以外政府资助的基本建设
最近5年，除了整村推进扶贫资金外，大部分的村都获得过其他方面的政府资助。这些资助的具体领域见表7。在58个样本村中，最近5年没有获得任何政府资助的村有8个。所有样本村平均每个村获得的政府资助为22.5万元。从表7看，政府资助的领域最主要的是“通水、电、路、广播、电视、电话”，占总资助额的57.5%，其次是“农田水利基本建设”，占15%，第三是“建学校、资助教育培训”，占12.9%，第四是“改善农户生活条件”，占11.34%，其余方面的资助比重不大，均在2.1%以下。
在这些资助领域中，受益农户最多的是“通水、电、路、广播、电视、电话”，平均每个村的受益户数为162.6户，其次是“村级办公开支”，受益户数为80.7户，第三是“建学校、资助教育培训”，受益户数为79.5户，第四是“农田水利建设”，受益户数为39.9户。其余方面的受益户数均在21户以下。显而易见，资助领域的公共品性质越强，资助强度越大，受益的农户数也越多。
总体上讲，这些方面的政府资助，在减少贫困、改变农村面貌方面已经产生了较好的效果。样本村对“通水、电、路、广播、电视、电话”的资助评价最高，有18个村的干部认为，该项资助在减少贫困、改变农村面貌方面“效果很好”，有11个村认为“有些效果”，分别占接受过该项资助村数的60.7%和39.3%，没有哪个村认为“没有明显效果”。其次是“建学校、资助教育培训”，有8个村认为“效果很好”，有9个村认为“有些效果”，分别占接受该项资助村数的47.1%和52.9%。在其余方面的资助领域，相关村也基本上认为“效果很好”或“有些效果”，但也有少数村认为，有些方面的资助“效果不好”，如农田基本建设，改善农户生活条件等。尤其需要指出，有3个村认为，救济贫困户没有明显的效果，原因或是救济的钱太少，或是不能激发他们自立。

表7  除整村推进外样本村获得的其他政府资助及其效果
资料来源：同表1。

从对农户的调查来看，整体上讲，不论是在低收入组，还是在非低收入组，大部分农户对近5年政府投资的公共设施的作用给予较高的评价。从修路来看，从表8可以看出，在低收入组，有72.8%的农户认为“帮助大”，23.5%的农户认为“有些帮助”，只有3.7%的农户认为“没有什么帮助”；在非低收入组，有57.2%的农户认为“帮助大”，31.3%的农户认为“有些帮助”，有11.5%的农户认为“没有什么帮助”，从这个回答结果似乎可以判断，修路对低收入农户的帮助更大一些。从农田水利建设看，在低收入组，有65.1%的农户认为“帮助大”，大大高于非低收入组的45.4%。这可能部分地说明，由于低收入农户的主要收入来源为农业，农田水利建设对低收入农户增加收入的意义更大一些。农户对“建新村”的评价并不高。

表8  不同收入组农户对最近5年政府投资公共设施的评价
资料来源：同表1。

4.3.2.政府或其他机构对农户的扶贫救济、资助、补贴
近些年，政府和其他机构也直接针对农户采取了扶贫救济、资助和补贴等措施，这些措施的具体内容见表9。在过去5年，在全部样本户中，只有52户获得过最低生活保障金，只占农户总数的1.7%。这52个农户平均每户获得的最低保障金为838.6元。有21个农户认为最低生活保障金“帮助大”，有22个农户认为“有些帮助”。回答“帮助大”的农户获得的最低生活保障金要比回答“有些帮助”的农户多，前者平均每户获得的金额为1432元，后者为492.5元。这52个农户分布在25个调查村中。其他各种措施对农户的帮助程度见表9，这里不再赘述。

表9  农户对政府和其他机构的扶贫救济、资助、补贴的评价
资料来源：同表1。

需要指出的是，表9中的各种措施针对的农户类型有很大的差异。从获得了不同资助（救济、补贴）的农户的人均收入看，政府资助修建生活设施，似乎是针对较高收入的农户群体，获得该项资助的农户的人均收入为3068.5元，大大高于全体样本户2650.3元的水平。原因可能是这方面的建设项目，都需要农户配套资金，低收入户很难参加。

4.3.3.政府组织的培训和外出打工
最近5年，共有24个村接受过政府资助的技术培训和职业培训。有3个村为“阳光工程”培训，1个村为出国务工培训，1个村为建筑业培训，1个村为林业培训，其他村均为种植业和养殖业培训。从培训对扶贫的效果看，有4个村回答“效果很好”，17个村回答“有些效果”，2个村回答“没有明显效果”。回答没有明显效果的原因是时间太短，缺乏交流，另一个村认为乡村没有很好地组织。
从农户调查来看，最近5年，在全部样本户中，参加各种培训的只有368户，占样本户的11.6%，低收入户只有13户，占低收入户的4.1%，低收入户参加培训的比重明显偏低。
总体来看，政府组织培训和外出打工均产生了一定的效果。从表10可以看出，农业技术培训的影响面要大一些，但对农民的帮助程度相对较低。回答农业技术培训“帮助大”的农户占参加培训农户数的比重为22.4%，明显低于其他职业培训和政府组织外出打工的40.3%和35%。
尽管政府组织培训和外出打工，总体上对参加的农户有帮助，但对低收入户的帮助有限，因为他们的参加率低。

表10  农户对参加政府组织的培训和外出打工的评价
资料来源：同表1。

4.3.4.贷款
根据对村的调查，最近5年，有2个村获得过政府的扶贫贴息贷款。26个村获得过信用社农户小额贷款，有3个村这两项贷款都有。有24个村没有这两项贷款。有贷款的村，最近5年平均每个村的贷款额为36.5万元，其中农户贷款34.4万元。只有两个村有企业贷款，分别为41万元和20万元。当问及贷款对扶贫的效果时，在全部28个回答村中，有4个村回答“效果好”，有23个村回答“有些效果”，只有1个村回答“没有什么效果”，分别占总回答村数的14.3%，82.1%和3.6%。回答没有什么效果的原因是“杯水车薪”，而且有2个村反映农户基本贷不到扶贫贷款。
最近5年，有8个村接受过国内民间组织或国际组织的扶贫资助。这8个村平均每个村接受的资助为10.7万元。对于这些资助对减少贫困的效果，只有6个村作了回答，2个村回答“效果很好”，4个村回答“有些效果”。
根据对农户的调查，在所有样本户中，最近3年（2003-2005）借过钱的农户有1042户，占样本户的33%。在人均纯收入低于944元的低收入组中，借过钱的农户有115户，占低收入组农户数的36.3%，在非低收入组，借过钱的农户有927户，占该组农户数的32.6%。不同收入组的借款农户的借款来源等情况见表11。
从表11可以看出，不论是在低收入组，还是在非低收入组，农户借款的主要来源是私人借款，其次是信用社的农户小额信贷。低收入农户既没有享受到农业银行的扶贫贴息贷款，也没有得到国际和民间组织的扶贫贷款。可见即使是扶贫贷款也没有瞄准低收入户。

表11  2003-2005年不同收入组农户的借款情况
资料来源：同表1。

再看一下农户的还款情况。从表12可以看出，无论是在低收入组，还是在非低收入组，农户的还款率都不高。在低收入组，信用社农户小额贷款到期归还的农户有8户，到期没有还的有9户，还款率（还完贷款户数/到期应还贷款户数）只有47.1%，银行信用社的一般商业贷款的还款率为66.7%，私人借款的还款率为61.9%。在非低收入组，农业银行的扶贫贴息贷款的还款率为58.8%，信用社农户小额贷款的还款率为60.1%，国际或民间组织扶贫贷款的还款率为100%，银行信用社一般商业贷款的还款率为44.9%，私人借款的还款率为59.9%。较低的还款率一方面说明样本农户的还款能力差，另一方面可能更说明农户的信用意识还相当淡薄。

表12  不同收入组借款农户的还款情况
资料来源：同表1。

看一下农户借款的用途。从表13可以看出，无论是在低收入组，还是在非低收入组，农户借款主要用于生活支出，包括日常生活开支、交学费、看病和其他。在低收入组借款主要用于生活支出的农户占回答户数的比重达66.4%，用于生产（买化肥农药、投资搞经营）的比重为33.6%。在非低收入组，借款主要用于生活支出的农户占回答户数的比重达69.1%，用于生产的比重为30.9%。两个收入组农户借款用途的主要差异在于，低收入组借款主要用于日常生活开支的农户比重大大高于非低收入组，前者为20.9%，后者为8.7%。

表13  不同收入组农户借款的主要用途
资料来源：同表1。

此外，需要指出，近些年实施的农村税费改革，既取消或减免农业税和各种费对农户的帮助较大。从2000年到2005年，样本户人均税费由96.9元，下降到13.8元。当问及“税费交的比原来少了，或不用交了，对你家生活帮助大吗？”时，有33%的农户回答“帮助大”，有61.4%的农户回答“有些帮助”，只有5.6%的农户回答“没有什么帮助”。由于我国农村税费的征收具有较强的累退性质，减少或取消税费对收入较低的农户帮助要大一些。在样本农户中，回答“帮助大”的农户的人均纯收入为2337.5元，低于回答“有些帮助”的农户的2678.7元，更低于回答“没有什么帮助”的农户的4028元。
5、小结
本报告利用“解决农村贫困问题调查”和农村固定观察点的农户常规调查数据，对中国中西部9个省（市）部分地区农村贫困的原因，以及各项扶贫政策的效果进行了初步分析。结果表明，除农业资源条件差外（表现为农业收入太少），家庭人口健康状况差是致贫的最重要原因。较差的健康状况不仅会影响收入增加，还会大幅度地增加医疗支出，极易使人口患病家庭的生活陷入贫困。其次，教育支出也是使农户生活陷入困境的一个重要原因。
扶贫项目中的整村推进、以工代赈在缓解贫困上有些效果。扶贫贴息贷款由于缺乏瞄准性对扶贫的效果有限。政府在基础设施上的投资，尤其是在“通水、电、路、广播、电视、电话”和农田水利建设上的投资对缓解贫困有较好的效果。政府组织的培训和外出打工，有利于增加农民收入，但由于低收入户很少能参加这种活动，还没有在缓解贫困上发挥作用。