苗树彬

经过30年的改革发展,我国开始由生存型社会向发展型社会过渡,其显著标志就是“生存性”压力减弱,“发展性”压力凸显。进入新阶段之后,农村潜在的基本公共需求全面释放出来。为适应这个变化,加快推进以改善民生为重点的农村改革,为广大农民提供基本而有保障的公共服务,已成为当前统筹城乡发展的重大任务。

　　农村改革的重点是着力解决民生问题

　　中国(海南)改革发展研究院发布的《2007年中国改革评估报告》(以下简称《报告》)显示,84.27%的专家认为,基本公共服务短缺是当前农村最突出的矛盾。为农民提供基本而有保障的公共服务不仅成为广大农民最迫切、最现实的期盼,也是进一步解放和发展农村生产力,深化农村改革的重要目标。

　　《报告》显示,基本医疗卫生、义务教育、提高收入是农民最亟须的三种基本公共服务,认同度分别达到70.8%、70%和63.7%;另外,农民对养老(46.7%)、就业(42.6%)、道路(39.8%)、农田水利设施(36.6%)的认同度也较高。由此可见,民生类与发展生产类基本公共服务是当前农民最关心、最需要的。

　　新农村建设以来,各级政府加大了强农惠农力度,农村基本公共服务明显改善,农民上学难、看病难等民生问题大大缓解,农民对各级政府履行公共服务职能总体评价较高。《报告》显示,86.5%的农民对中央出台的涉及基本公共服务的惠农政策感到满意或十分满意。

　　根据《报告》,11.5%的农民认为,中央惠农政策对提高农民收入作用明显,但同时有66.5%的农民认为,由于农资和其他非农产品价格上涨,农民实际收入增长缓慢。由此可见,要真正提高农民收入,各级政府还需加大支农力度。

　　农村基本公共服务的供求矛盾根本上是体制机制问题

　　我国农村公共服务领域的实际供给不足,除了与政府财政投入有关以外,在根本上还是体制和机制的问题。

　　1、农村公共服务供给的体制机制不健全。一是农村公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制,造成了农村公共服务指标的软化;二是没有形成可持续的财政支农机制,我国财政仍是经济建设型财政,大量财政支出投向城市;三是政府转型的滞后,政府在公共服务领域中错位、越位和缺位现象还普遍存在,没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

　　2、解决农村公共服务供求矛盾既需要财力支持,更需要体制创新。公共服务体制与财政体制,二者既相互促进又相互制约。无论是新农村建设,还是发展现代农业,都迫切需要建立农村公共服务体制来不断扩大农村人力资本的存量和增量。在现行财政体制的约束下,应尽快建立“低水平、广覆盖”的农村公共服务体制,让广大农民共享改革发展成果。对于基层政府尤其是欠发达地区的政府,在财政资源有限的情况下,中央与省级政府应加快建立农村基本公共服务供给的长效机制,保障基层政府履行公共服务职能与能力相匹配。

　　3、农村公共服务自身运营机制的完善。提高公共品的供给效率需要有合理的公共服务运行机制,合理划分政府与市场的边界。市场在公共领域存在失灵现象,所以应充分发挥政府“有形的手”的作用,提供基本有保障的公共服务。要充分利用政府和市场之间的互补性,形成井然有序、灵活有效的农村公共服务体制。

　　建立城乡统一的公共服务体制

　　当前应通过建立城乡统一的公共服务体制,来解决起点公平问题。农民和农民工获得与城市居民平等的社会角色,关键在于城乡居民在公共服务方面的制度平等。目前许多地方在探索城乡统一的户籍制度,但若不解决农村和农民工的基本公共服务问题,城乡户籍制度统一就只能是形式上的,无法从根本上解决权利平等问题。应从城乡制度统一入手,缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障等方面的差距。

　　全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任,把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入,通过中央和省级政府进一步的经费追加,逐步缩小城乡义务教育质量的差距。建议贫困县义务教育阶段的所有费用,原则上由中央及省级财政支出。将乡村教师津贴纳入政府财政预算,确保按时足额发放。对于贫困县,中央和省级财政应增加转移支付规模,并通过制度化措施确保经费落实。完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度。加大审计和检察力度,杜绝挪用、占用国家补助资金的现象,杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

　　全面推行新型农村合作医疗制度,建立医疗救助制度。中央和省级政府应逐步增加投入比例,稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。出台优惠政策,免除农村五保户、特困家庭的参合费,提高参合率。尽快建立医疗救助运行机制,增加财政投入,合理确定救助对象,提高救助效果。进一步完善保障办法,在保大病的同时兼顾常见病、多发病的预防和治疗。逐步扩大定点医疗机构,使参保农民有更多选择。增强农村基本医疗服务能力,改善医疗机构服务质量,降低价格。对外出的参保农民,允许其在外地符合条件的医院就医,然后凭相关证明到参合地报销。加强对基金的管理和监督,规范保险基金的运作。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制。探索建立全民医疗信用保障制度,保障农民先看病后还款,帮助贫困农民暂缓医疗支付困难。

　　全面落实农村最低生活保障。中央和省级政府应尽快制订农村最低生活保障的相关法规条例。各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费,确定农村最低生活保障标准。坚持政府投入为主的原则,把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区经济发展水平合理划分各级政府资金负担比例。尽可能降低县乡财政负担比例,加大中央、省两级财政转移支付力度。加强财政、教育、劳动保障、卫生、司法、农业、科技等部门的沟通协作,整合各项惠农政策,实现由单项救助向综合救助的转变。

　　在全国统一政策,规划和解决农民工基本公共服务。当前,城乡基本公共服务的失衡集中体现在农民工群体上。农民工基本公共服务供给问题既涉及地区协调,又涉及城乡对接,既要考虑城市的承受能力,又要照顾到不同类型农民工的基本需求。农民工流入地政府应承担更大责任。未来应加强政策规划,全面解决农民工子女义务教育、农民工基本医疗及公共就业服务等问题。

　　加强农村土地保护,加大对失地农民基本公共服务的供给。落实最严格的耕地保护政策,真正落实农民长期而有保障的土地使用权;合理确定征地标准,确保征地补偿款足额、及时发放给农民;可以考虑征收土地增值税,将征地溢价收入全部纳入社会保障资金范围,优先为失地农民提供养老、医疗、就业等社会保障;深化土地要素市场化改革,着力提高农民在土地流转中的谈判地位,创造条件让更多农民获得土地财产性收入。

　　继续增加对农村的基础设施投入,发展现代农业。加大对农村中小型公共基础设施建设的投入，重点支持与农业生产和农民增收密切相关的乡村道路、水电、安全饮水等基础设施建设。

　　形成基本公共服务社会化供给机制

　　要制定农村基本公共服务均等化战略规划。当前应制定基本公共服务最低标准,设置明确的时间表,并明确实施进度和保障措施;在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下,先行在全国统一制度安排,解决不同省(市)、不同部门各自制订政策,政策口径不统一、跨城乡区域对接困难的问题。

　　以为农民提供基本而有保障的公共服务为目标调整乡镇政府的职能定位。乡镇政府应按照统筹城乡发展的基本要求,把为农民提供基本而有保障的公共服务作为主要职能。以发展农村社会事业为重点,通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系;健全农村社会治安防控体系,创新公共服务和社会管理方式,保持乡村安定有序;以提高农村公共服务效率和质量为中心,为农民提供更多公共服务。

　　合理配置农村公共资源,创新农村公共服务体系。合理确定乡镇机构编制,降低公共服务成本,提高效率。严格实行政事分开,除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外,其他“七所八站”要按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则,依法注册登记成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。建立公共服务委托代理机制,采取将基本公共服务“项目化、数量化”的办法,逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式等,面向社会公开招标,实行合同管理,结算由政府“买单”。

　　形成公共服务责任与财力相匹配的筹资机制

　　应调整财政支出结构,把更多资金投向农村基本公共服务领域。要缩减政府的经济建设支出和行政管理支出,继续加大对基本公共服务的投入力度。重点支出项目应向农村倾斜。

　　要进一步深化省以下财政管理体制改革。以增强基层财政保障能力为重点推进县乡财政管理体制改革;探索推进省直接管县的财政管理体制,减少财政层级,避免地市一级对县级财力的集中与控制。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法,对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。通过完善激励约束机制,强化省级政府调节地方财力分配的责任,增强省级财政对市县级财政的指导和协调,形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局,逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

　　完善和规范中央财政对地方的转移支付制度,加快形成全国统一的财政转移支付制度,增加一般性转移支付规模。中央财政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度,重点帮助贫困县乡解决财力不足问题;加强中央对地方专项转移支付管理,逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任,强化其政策规划、指导和监督职能;将各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府,中央部委必须保留的专项转移支付应得以规范化;建立监督评价体系,提高中央财政转移支付效果。

　　(作者单位:中国（海南）改革发展研究院)