本章执笔  党国英

一、新时期农村改革的核心任务：用更积极的城市化政策引导城乡统筹发展

　　我国政府开展社会主义新农村建设工作已经两年了。应该说这两年的成绩相当显著，特别是农民很欢迎国家新的农村政策。但从我们的初步调查看，农村建设的资源合理配置问题还相当突出，以农业为主的地区在农村建设中困难还很多。我们认为，要合理利用农民的生产积极性和国家资源，进一步加快新农村建设的步伐，必须调整新农村建设的战略思路，采取更积极的城市化政策，为农村发展创造更好的条件。

　　1．多半人口居住在农村不容易建设新农村

　　新农村建设成功的最终标志是两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。有了第一条，政府规定的“生产发展、生活富裕”这样两个新农村建设目标就算有保障了；有了第二条，政府规定的“乡风文明、村容整洁、管理民主、生态良好”这些公共目标也就有了保障。但在我国多半人口居住在农村的情形下，这两个基本条件出现是相当困难的。

　　（1）小规模农业经营不可能产生支撑新农村的新型农民。我国耕地的保有量的底线是18亿亩1.2亿公顷，而我国农户总数约2亿4千多万户，平均每户耕作面积大约7亩0.47公顷地。在这些农户中，约20%的农户从事“设施农业”，生产畜产品、水果、蔬菜、花卉等农产品，他们因大体可以实现充分就业，因而可以获得较高的年工资收入和投资收益，其家庭总收入可以接近城市平均水平。其余80%的农户主要从事粮食生产，来自农业的收入平均每户在3000~5000元。这些农民只能是穷人，他们不仅不会有较高的私人生活水准，而且没有能力享受较高水准的公共服务。由这样一些农户构成的居民点——村庄，只能是破败的村庄，而不可能是“社会主义新农村”。

　　能不能在户均7亩地上通过农业技术进步来增加农民收入？非常难。良种、灌溉、化肥、除草剂和小型农业机械等技术是规模中性技术，但这些技术的应用对农产品产量进一步增加做出贡献的潜力已经不大，其显著作用是节约农民的劳动时间。从我们的调查看，农民更倾向于选择劳动节约技术。这种技术进步的综合效果是提高农民单位劳动时间的收入，从而增加农民的隐性失业；如果农民不能利用节约出的劳动时间从事其他工作，这种技术进步就不能增加农民收入。

　　能不能在户均7亩地上通过改造农业组织结构来增加农民收入？也很难。农业生产的组织结构的进步在我国被冠以“农业产业化”这样一个说法，其实它是指建立在农业专业化基础上的农业经济的一体化。事实上，农业产业化的重要后果仍然是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。在农业高度产业化的条件下， “龙头企业”从事更专业化的流通和技术服务工作，农民便在一定程度上退出了农产品流通领域和生产资料购买领域，甚至连地头上的工作时间也减少了。因为专业化的生产，某些短缺农产品常常会迅速增加供应，而农产品的需求收入弹性又很小，价格便可能下跌，如果农民的土地耕作面积不变化，农民的农业收入也会下降。

　　

　　从表11.1可以看出，中国农业劳动生产率有较大进步，但与发达国家水平相比还有明显差距。中国土地生产率比较高，单位土地面积的小麦产量、水稻产量和玉米产量，都明显高于世界平均水平。小麦单产还高于美国（但低于荷兰和法国）。

　　概括地说，农业特别是粮食生产的技术进步和组织结构的调整，其主要后果是节约了农民的劳动时间，而不是直接增加农民收入。我们自然要不遗余力地推动农业技术进步和农业组织结构的调整，但我们不能指望2亿4千万农户通过这种进步直接增加收入。摆脱这种困境的办法，我们想到的自然是农民的兼业，让农民从非农产业中增加收入。但现行的农民“兼业模式”导致巨大的资源浪费，不利于统筹城乡发展。

　　（2）现行“兼业模式”导致巨大的资源浪费。尽管有官方的数据，也有一些研究机构的调查，但还是很难确切估计目前我国农村劳动力转移的数据。按一个保守的判断，可假设有1亿农户的主要劳动力（包括配偶共1.4亿劳动力）在各类城市从事非农产业。同样按保守估计，这些外出务工人员带回农村的资金每年在8000亿元左右。另据国家统计局公布的资料，全国农户平均每年新增约8平方米的钢筋混凝土住房面积，其造价大约为0.32万元人民币。仅此一项，全国农户每年新造住房的投资约8000亿元。比较而言，我们采信前一数据。这样说来，我国农村外出务工人员带回农村的资金刚好和农民的住房投资相一致。8000亿元这个数字是巨大的，它远远超过了国家对农村的全部投入。

　　我们看到情况是，一方面农村常住人口在减少，另一方面是农村的住房在增加。每4年新增加的钢筋混凝土房子，可供1亿人口居住（每户60平方米计）。这种矛盾的后果是我国农村有大约25%的住房常年没有人居住，其资源价值约2万亿元人民币（每平方米按260元计算）。如果这些资源的交易进一步市场化，资源的价值还可以增加。

　　进入城市务工的农民的福利损失是巨大的。据甘肃农调队的调查，当地务工农民中，能够在城市租得起或买得起有卫生间和厨房的单元房的大约只有12%左右，按北京的一项资料估计，这个比例也在只15%左右。这意味着绝大部分务工农民所获得的收入用于建造住房以后并没有给他们产生实际福利。

　　由此产生的资源浪费还可以算另一笔账。尽管农村长住农民人数以1.6%的速度在下降，但农村的户数却在以1%左右的速度在增长，新增加的分立农户除在一些发达地区不能获得宅基地外，其他地区仍然能获得宅基地。目前我国农村地区的非农业占地已经达到约18万平方公里，按城市的容积率标准，应该容纳18亿人口，但实际上只有约7亿人口。按目前的趋势，农村地区的人口容积率还在下降，农村的土地资源浪费趋势难以扭转。

　　还有一笔各级政府在“新农村”建设中的投资账要算。因为村庄规模在扩大，各地方政府要在基础设施上给予投入。全国县以下农村道路长度120万公里，村内道路约在250万公里左右，每公里按5万元计，也需要近2000亿元。再加上其他基础设施的投入，如自来水、电力、污水排放、沼气池等，投资还会显著增加。而据作者的初步观察，农村基础设施投入越多，在一定时期里农民跑得越快。这部分投资的效益难以保障。

　　（3）分散的公共投入无以建设新农村。中国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口大约是7亿4千万人，占了中国总人口的58%。这是中国社会的大头。中国银监会官员披露的资料表明，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15~20万亿元。而实际支农资金按照8%的增长率计算，只能提供10万亿左右。这些资金即使投下去，由此产生的固定资产的维护更新成本，国家和农民都支付不起。

　　因为农村人口数量庞大，涉及许多政府管理部门，几乎每一个部门都认为自己有必要成为“新农村”建设的投资者，大家都向国务院争要资金，造成资金使用的分散和低效率。据作者初步了解，直接涉及的中央部一级工作部门包括中宣部、中央文明办、国家发改委、农业部、民政部、广电总局、国务院扶贫办、水利部、建设部、交通部、教育部、科技部、司法部、国家税务总局、中国人民银行、国土资源部、财政部、商务部、林业部、文化部、卫生部、国家计生委、劳动与社会保障部、国家供销总社、国家环保总局和国家电力总公司、国家烟草专卖局、共青团、全国妇联、国家体委等，一共31个单位，都在参与“新农村”建设。这些部门正在实施大约100项左右新农村建设的“工程”或“计划”。过去有一个说法叫“九龙治水”。现代事务要复杂一些，于是解决农村发展的问题就需要数十个部门来分别治理。但工作分工也不是没有一点问题。例如修路，建设部管村庄内部的道路，交通部管了出村的道路，有时候并不容易衔接上。村的边界可能不清楚，道路的宽度也有不同规定。再比如，城市的医保工作由劳动与社会保障部管，且有机构和人员，有办公设施和办公经费，但农村医保不仅没有带编制的常设机构，甚至连办公经费也没有保障，卫生部门苦不堪言，想把这个工作推给劳动与社会保障部。

　　2．城市吸纳人口的能力究竟有多大？

　　有一些学者怀疑我国城市吸收农村人口的能力，认为城市化的步伐应该慢一些。还有的学者认为城市化会导致城市出现大量的贫民窟，应该将农民束缚在农村土地上。我以为这些看法是不正确的。

　　城市吸收农村人口的能力弱，主要与我国的就业政策有关。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万个左右。2005年9月14日，《北京青年报》披露，北京人每天加班近1小时。此报道介绍了北京市统计局对本市劳动时间的详细调查资料。另据甘肃农村调查总队的调查，甘肃农民工平均每周工作日6.59个，平均每天工作时间9.52小时，每周超过国家法定工作时间22.73小时，多出57%。从理论上说如果能够加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上，在一些城市现代经济部门，农民能够从事很多工作。电脑装配流水线上，经过短期培训的农民工完全可以胜任工作，这已经有事实可以证明。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难的主要制约因素。此外，收入户籍政策、调节政策和地方管理体制也不利于城市化，在这方面做好改革，城市化的速度还会增加。

　　笔者做过一个粗略估算，假设采取积极的城市化政策，我国种植业农户以每年6%的速度减少（目前的速度已经是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市吸纳3%，其他小城市和新兴小城市（可以发展1万座容量为2万~3万人的小城市）贡献3%。有了这样一个过程，在30年以后，我国可以剩下5000万农户，其中粮食种植3000万户，其他农户2000万户。这个目标实现以后，农村人口将显著减少，大批村庄将消失，城乡差别将基本不存在。那时，中国农村的基础将是富裕农民组成的小的居民点，不以农业为主的家庭将居住在小城市，而更多的农民将变成城市居民，城市化率可达到80%左右。

　　不久前，笔者到过无锡，听那里的官员讲无锡发展的前景，令人振奋。无锡的官员说，无锡农村已经实现了小康建设目标，新的目标是几年之内建成现代化的无锡农村。这不是天方夜谭。无锡已经实现了高度城市化，连华西这样的“天下第一村”事实上也已经变成了一个现代化的小城市。在无锡，多数农民都在类似华西这样的小城市兼业，农业收入的比例已经很小，收入的主要来源是城市工作岗位。无锡的官员也把自己的地盘着力打造成一个包含现代农业的都市区。他们将无锡划分为三个经济地带，分别是核心城市区、一般都市区和农业区。农民在一般都市区兼业，当天可以在下班以后回家。无锡人所采取的积极的城市化政策为全国的新农村建设开辟了方向。

　　3．什么是更积极的城市化政策？

　　实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。

　　一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的主常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有和其他居民一样的权利。标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。实行一套标准住房登记一户居民（可以是一人）的制度。实行这个制度会面临一些“技术”上的困难，但解决这些困难并非不可能，这里不再一一讨论。

　　二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。现在各类企业都搞“加班”，有的还不支付工资。在这方面，我们的政府没有做好榜样。据我观察，我国政府部门从中央到地方都普遍存在职员加班、过度劳动的情况。可能中央政府在这方面更严重。高级领导要以身作则，至少不要在假日、周末工作，更不要在这个时间去地方检查指导工作。政府部门要带头按《劳动法》的要求办。

　　三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。要取消区分“大产权”、“小产权”这样的奇怪的政策，以“放开产权、管住规划”为核心建立土地管理的政策体系。

　　四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。美国设市标准之一是城市核心区的人口每平方英里（约3平方公里左右）达2500人。按照这个标准，我们的城市化率要高出许多；我们的许多农村社区应该是城市。但是，我们的设市标准不允许这样的社区变成城市，更没有法规要求这样的社区按照城市去建设。目前，中国的设市标准之一是县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万人，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万人；县总人口中从事非农产业的人口不低于25%，并不少于12万人。这个标准很高，更重要的是，这只是“县改市”的标准，而不是一个居民点变为“城市”的标准。更好的办法是把“县”作为一个地域，这个地域里可以包括一些城市，也就是说，我们可以有比县域还大的城市，也可以有小的、只有两三万人的城市。要修改有关法律，把这样的居民点纳入城市规划的控制对象。

　　二、坚持市场化改革方向

　　发达国家农村发展的历史经验表明，农村改革必须归结为权利关系的变革。过去我国农村的最大问题是不尊重农民的基本权利，用控制性政策，把农民束缚在土地上。30年前开始的改革，大体上是确立农民基本权利的过程；所有农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望于农民基本权利的进一步确立。新的中央领导集体提出了以人为本的发展观，将为确立农民各项基本社会权利提供意识形态的支持，有利于深化农村改革，促进农民发展。

　　从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好三方面的工作。

　　一是要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首要任务是以更大的力度改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。农村目前实行的土地承包制对解放农村生产力曾发挥了巨大作用。但这个制度难以避免乡村干部对土地过强的支配权，对理顺农村政治经济关系很不利。中央政府已经通过立法措施，来强化农民的土地承包权，使农民的土地承包权物权化，但目前的落实情况尚不尽如人意。除此之外，要大力发育农民新型经济组织，同时改造和最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源（如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式）的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。还要进一步放活劳动力市场和资本市场，逐步实现城乡劳动力市场的统一，建立多层次的资本流动市场。

　　二是要加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。中国农户的小规模经营状况决定了农户在市场经济中处于不利地位，易于受到大型垄断供应商和服务商的盘剥。同时，农业是高度竞争的产业，农业利润率往往低于社会平均利润率，不容易获得商业银行的服务，也不容易吸引投资者向农业投资。鉴于这个原因，国家应大力加强农业基础设施的投入，发展农业科技，改善农业生产的物质条件。同时，鉴于目前农业资金多头投入、效率有限的局面，应改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。可以考虑加强我国农业发展银行与国家农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中，由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。

　　三是要改善农村基层社会的治理结构，进一步改革村级社区管理机构和乡镇政府，采取更有力的措施加快农村基层的民主制度建设。虽然1998年正式出台了村民自治法，但落实极为困难。农民希望这项权利真正得以落实。如果这项权利落实了，所谓“农民负担”问题也就容易解决了。这等于把“中央要求减负”，变成了“农民自我减负”，效果就大大不同了。笔者在调查中发现，与其说农民苦于税费负担重，不如说农民更苦于税费负担不平等。在一个乡镇，往往有不交或少交税费的村子；在一个村子，又有不交或少交税费的农民，这使得一部分农民所承受的赋税相当沉重。解决这样的问题，只能通过改变农村基层政府的治理结构来实现。

　　三、把统筹城乡发展放到首位

　　中外近代历史发展的经验表明，在社会转型时期，如果农村发展出现停滞，农村社会矛盾激化，将引起整个社会的动荡不安，从而拖延社会转型的过程。

　　西欧历史转型始于15世纪中期，大约从1450年前后开始，农村经济经历了约100年左右的成长进入了全面衰退的时期；又是约100年，到17世纪中期，农村经济已陷于停滞。史学家把这个时期称为“大16世纪”。大16世纪由盛而衰的后果是西欧各国国内的动荡，并先后导致了各主要国家的“革命”，使得它们没有能够在国内和平的基础上实现社会转型。

　　西欧“大16世纪”后100年的农村问题主要是国家政策的失误。政府扩大了税收，农村地主则向普通佃户加收地租，并大肆掠夺公地，造成了普通农民的破产和颠沛流离。王权政府把收到的税款主要用来加强王权的统治，增加军备，收买贵族。这样，城市发达了，城市的市场扩大了，城市经济部门的收益超过了农村投资的收益，引起农村资金向城市流动，使农村发展走向停滞。

　　有一种说法，中国的社会转型始于洋务运动。洋务运动的实践者抱着富国梦开始他们的事业，但结果是他们的一掬泪水。中国历来是城市统治农村，农民创造的“剩余”被源源不断地输向城市。农村破败引起匪患，而匪患又发育为地方军事割据和军阀混战，战争则进一步消耗国力，加速农村的衰败。于是，中国在百余年里战火频仍，民不聊生。

　　毛泽东等老一代革命家看准了中国问题的关键，用农民的力量推翻了旧政权，给中国带来数十年的和平发展时期，并取得了举世瞩目的经济成就。但是，从宪法秩序上说，中国社会转型只是从长期停滞以后重新开始，由于长期的闭关自守，我们缺乏控制社会平稳转型的经验。我们犯了牺牲农业和农村，片面发展工业和城市的错误。近30年的改革我们在相当大的程度上纠正了自己的错误，取得了农村发展的巨大成就。但我们仍然没有完成社会转型的任务，而且在社会转型中仍然存在牺牲农业和农民利益的问题。