在改革开放三十年浪潮中，农村税费改革作为继家庭联产承包责任制改革后的又一战略性决策，其试点工作完成了阶段性目标任务，公共财政覆盖农村的步伐明显加快。2004年，开始降低农业税税率，同时取消了除烟叶外的农业特产税。农村税费改革由此转向逐步降低直至最终取消农业税。2005年，免征农业税。至此，结束了在中国历史上延续2600年的“皇粮国税”。 同时建立了尊重村内大多数农民意愿的“一事一议”制度、涉农收费公示制度、农民负担卡监督制度和农民负担责任追究制度，使农村税费管理逐步走上制度化、规范化的轨道。有效遏制了农村乱收费、乱集资、乱摊派现象，彻底减轻了农民负担。从2003年的农村税费改革试点到2005年全面取消农业税，2008年， 针对农村税费改革取消农业税和“两工”后农村公益事业建设中出现的新情况、新问题，国务院又选择黑龙江、河北、云南三省开展农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作。农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补主要是解决农村集体公益事业建设的资金问题，是与农村税费改革配套实施的一项农村综合改革，旨在解决农村税费改革取消农村劳动积累工、义务工后，农村村级公益事业建设所面临的筹资筹劳问题，引导农民自主开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。这是中央财政首次对农村公益事业“一事一议”项目给予资金补助。本文结合目前云南全面实施的农村公益事业“一事一议”财政奖补问题进行了一些探索。

一、推行农村公益事业“一事一议”财政奖补的意义

农村税费改革后，农村村内兴办集体公益事业所需资金，已不再固定向农民收取，而是通过开展“一事一议”的办法筹资筹劳解决。农村“一事一议”还存在不少问题，个别村干部独断专行，不按议事规则办事，只由少数人甚至个人说了算，随意收取和支付费用。有的村干部由于在群众中威信不高，导致村内的“一事一议”形成“事难议、议难决、决难行”的现象。甚至还有一些乡镇给村里下任务，按“一事一议”最高标准落实到每个农户，由乡镇统一收取、开支，严重违反了农村税费改革政策，使村级议事程序流于形式。开展“一事一议”，应遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则，为防止“有事不议，无事乱议”等现象的发生，对农村“一事一议”的监督和指导，建立健全相关规章制度，规范议事程序，真正体现大家的事，大家议，大家定，所需的资金大家出，差额部分申请财政给以补助，这就是农村公益事业建设“一事一议”财政奖补。农村公益事业建设“一事一议”财政奖补范围是农村公益事业建设涉及水、电、路、通信、文化、教育、卫生、农田水利等方方面面的建设。农村公益事业建设“一事一议”财政奖补以自然村为主，一是可以缩小议事范围尊重多数村民意愿，有利于事情议得起来、办得下去。二是能够确保多数村民直接受益，有利于开展筹资筹劳。三是项目规模适度，有利于组织实施。因此，农村公益事业建设“一事一议”财政奖补范围主要包括以村民“一事一议”筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村内户外的道路硬化建设、人畜饮水、村容村貌整治、农田水利、环卫设施和植树造林等村级公益事业建设。“一事一议”制度是实施农村税费改革后发挥农民的主动性、积极性，推进农村村内公益事业建设的有效手段，是完善村民自治制度、加强基层民主政治建设的重要载体。开展对村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作，具有十分重要的意义。
    （一）实行农村公益事业建设“一事一议”财政奖补，是加强村级公益事业建设，扎实推进社会主义新农村建设的重要工作。农村税费改革前，村提留、乡统筹和农村劳动积累工、义务工是村级公益事业建设的主要资金和劳务来源。农村税费改革取消了村提留、乡统筹和“两工”，规定村级公益事业建设所需资金、劳务，实行村民“一事一议”，由村民民主决策、民主管理，充分尊重农民意愿，并实行上限控制。总体上看，就大关县而言，农村“一事一议”筹资筹劳工作开展是好的，但由于农村贫困面大，农民收入水平低、承受能力弱，筹劳、筹资难，工作开展不平衡，整体覆盖面小，参与度不够。实施农村税费改革以来，虽在全县行政村范围内开展了“一事一议”制定，但以自然村计算，开展面仅占20%左右，比例较小。通过实行财政奖补，解决农村“一事一议”“事难议”、“议难决”、“决难行”的问题，能最大限度地调动村民筹资筹劳建设自己美好家园的积极性。黑龙江省“一事一议”财政奖补的经验证明，实行“一事一议”财政奖补，有利于激发村民参与“一事一议”筹资筹劳的热情，引导和鼓励村民出资出劳，调动农民参与公益事业建设的主动性，促进社会主义新农村建设。有利于调动基层干部和群众的民主议事积极性，运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题，并不断完善民主议事机制，推进农村基层民主政治建设。在开展村民“一事一议”财政奖补试点工作中，把村内公益事业建设“一事一议”和社会主义新农村建设有机的结合起来具有十分的重要意义。
    （二）实行“一事一议”财政奖补，是统筹城乡协调发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措。长期以来，村级公益事业建设投入主要是以向农民收费、集资和摊派为主，农村税费改革后，禁止向农民收费、集资和摊派，实行村民“一事一议”，但仍以农民筹资筹劳为主，政府投入力不从心，农村公益事业与城市公益事业的发展差距逐步拉大，农村“行路难”、“饮水难”、农田水利基础设施薄弱、农民生产生活条件简陋、抗御自然灾害能力低、农村社会文化事业发展滞后的问题仍突出。黑龙江省“一事一议”财政奖补的经验表明，对村级公益事业建设“一事一议”实行财政奖补，有利于扩大公共财政在农村的覆盖面，有利于在政府财政奖补政策的引导下调动各方面的积极性，形成政府补助、部门帮扶、社会捐赠、企业赞助、乡村自筹和农民筹资筹劳相结合，共同推进农村村级公益事业建设发展的新机制，增加对农村的公共财政投入，让农民群众切身感受到党和政府的关怀，促进城乡协调发展，构建社会主义和谐社会。

二、农村公益事业“一事一议”财政奖补存在的难问题

实施农村村级公益事业建设“一事一议”财政奖补实际上就是通过“政策引导、财政扶持，农民受益、农民自愿，民主决策，群众监督”的原则，逐步建立和完善了农村公益事业建设“一事一议”以奖代补制度。以财政资金引导、调动农民参与公益事业建设的积极性、主动性和创造性，农村“一事一议”财政奖补的难点问题在“事难议、议难决、决难行”。

问题之一：事难议。国务院《村民“一事一议”筹资筹劳管理办法》第二款第八条规定：“召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加”。召开村民代表会议，应当有代表2/3以上农户的村民代表参加。就大关县而言，大关是劳务输出县，2007年劳务输出9万多人次，农村青壮年基本外出务工，整家外出农户占农村户数的四分之一。如天星镇绿南村有农户1065户，整家外出153户，占总户数的14.37%，可见，议事非常困难，召开村民代表会议也不容易。同时，绿南村部分村民反映：“一事一议”实施越多，负债就越多，村干部存在畏难情绪，存在有事不愿干思想，也有部分群众对村干部缺乏信任，对“一事一议”抱有戒备心理不愿参与。因此，“一事一议”参会人员少，造成“一事一议”财政奖补项目有事难议的现象。

问题之二：议难决。由于部分农民对农村公益事业存在着不同的看法，方案对自己有利的就同意，对自己利小或无利就难以达成协议。“一事一议”一般以自然村为单位，一些农民筹资的公益性项目，不可能平均给每个村民小组的每户农民都带来平等的好处，在议事过程中很难做到少数服从多数，受益的农民表现得十分热情，而那些受益少或没有受益的农民则提出反对意见，议事时往往发生争吵，容易出现僵局，不欢而散。城市公益事业与农村公益事业投资的不公平性也是出现抵触情绪原因之一。造成“一事一议”财政奖补项目议难决。

问题之三：决难行。遗留问题多，后序管理松。目前在农村实施公益事业建设的过程中，土地流转、资金使用、权属变更等问题不同程度的影响到“一事一议”的实施，特别是在建设过程中农村纠纷问题突出，遗留问题难处理，资金使用效益不高，往往很多工程成了“半截子”工程，勉强建设完成的工程，由于外出打工较多，投工难平，收款困难，本来筹资额小，且资金收取难度大，成了“建的多，管理少，受益更少”，挫伤了老百姓的积极性。在议事成功并进行项目实施时，不同程度出现反悔现象，软拖硬抗不交钱，使村干部常常处于无奈和尴尬状态，造成“一事一议”财政奖补项目决难行。

三、问题产生的原因

1、观念落后

“一事一议”本着“谁受益，谁负担”，以“农民投入为主，政府奖励补助为辅”的原则。就目前状况，地方的干部认识出现偏差，宣传发动工作不到位，重视程度不够，没有做过细的群众工作，认为多年来基础设施建设是政府的事，不是农民个人的事，致使外出劳动力及受益少的农户参与不到位，资金难收取。再加之基层干部无调控手段，把财政奖补资金变成项目资金的主要来源，存在“等、靠、要”思想，观念落后于群众发展愿望，不同程度地存在农村“一事一议”财政奖补项目议而不决，决而不行，行而无果的现象。

2、恶性循环

有的地方操作程序不规范，资金没有专项使用，项目超支现象突出，出现新的负债。一些乡村由于过去负债大，为了化解村内突出矛盾，挪用“一事一议”财政奖补资金。一些乡村存在项目无预算、竣工无决算、财务无公示的“三无”现象。一些乡村随意性大，项目建设成本高。由于没有尊重群众意愿，群众不理解，导致意见难统一。农民在农村税费改革前形成的自身债务因政府或村社债务负担长期难以解决，超交难退还，借款难归还，劳务难兑现，这也是农村“一事一议”财政奖补项目实施难的一个重要原因。

3、管理低下

部分农村公益性项目，由于资金难保障，项目缺乏技术支撑，加之，重建轻管，项目难以产生效益，产权不明晰，责任不清楚，严重地挫伤了老百姓的积极性，启动以后的公益性建设就更为艰难。

四、做好农村公益事业“一事一议”财政奖补的建议

1、加大宣传力度

农业部村民“一事一议”筹资筹劳管理办法经国务院同意并正式下发执行，但目前农民对《办法》的内容、目的、意义知之尚少。因此，有关部门应充分利用电视、广播、报刊、村务公开栏、科技下乡等形式，广泛宣传农村“一事一议”筹资筹劳兴办集体公益事业的目的、意义和作用，营造全民投入农村公益事业“一事一议”建设的良好氛围，教育农民自觉履行法律规定的义务，引导和发动群众参与农村基础设施建设和民主管理工作，调动农民筹资筹劳的积极性。特别要召开好村社干部、党员、群众大会，把“一事一议” 财政奖补政策和农村公益事业建设的目的意义传递到千家万户。

2、强化示范

乡镇和县级有关部门应认真指导村级组织确定好所议事项，科学编制“一事一议”方案，制定议事程序，确保从绝大多数农民生产生活最急需、要求最强烈和最热切盼望解决的问题议入手，使所议事项目符合绝大多数农民的需要，符合当地实际，充分考虑农民的经济承受能力和体现尊重农民的民主权利和意愿。选择具有代表性的村进行“一事一议”筹资筹劳兴办集体公益事业做示范，逐步推广其作法、管理经验和群众受益效果，通过示范带动，提高搞好农村公益事业建设的积极性。

3、与新农村建设相结合

农村“一事一议”制度作为农村集体公益事业建设农民筹资筹劳的一项制度，是实现工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针及调动广大农民群众积极性，发挥农民主体作用的有效形式，能较好地整合各方面资源，搞好农村公益事业建设，有效推进新农村建设的好办法。也体现了中央关于完善农村“一事一议”筹资筹劳办法，实行财政奖励补助制度，引导农民自愿出资出劳，开展小型基础设施建设的精神。
　　一方面，“一事一议”财政奖补制度是推进农村基层民主建设，发挥农民主体作用的重要平台。大关县在实践农村公益事业建设筹资筹劳“一事一议”制度的过程中，按照国务院《村民一事一议筹资筹劳管理办法》的要求，遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则。村民民主理财小组负责对筹资筹劳情况实行事前、事中、事后全程监督，筹资筹劳的管理使用情况经民主理财小组审核后，定期张榜公布，接受村民监督主，筹集的劳资全部用于村内公益事业建设。通过国家补一点、农民筹一点、社会捐一点的方式，实行“一事一议”财政奖补制度，推进了农村公益事业的发展，改善了农民生产生活条件，密切了党群、干群关系，促进了农村基层民主政治建设，推进了社会主义新农村建设。另一方面，“一事一议”财政奖补制度是落实工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针的重要切入点。当前中央财政加大了对农业和农村的投入，建立健全了财政支农资金稳定增长机制，加快了包括生产、生活及文化、教育、卫生等为主要内容的农村基础设施建设。这恰好与农村公益事业筹资筹劳“一事一议”财政奖补所涵盖的建设内容相一致。因此，在落实工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针，注入扶持资金的过程中，“一事一议”财政奖补制度就成为很好的切入点。首先“一事一议”财政奖补制度所决定的事项是农民最迫切希望得到解决的事项，大多数农民有较高的积极性。其次“一事一议”财政奖补制度所做的事项正是制约农村经济社会发展的事项，也是国家对农业农村投入资金的重要方向。第三“一事一议”财政奖补制度执行中，国家注入的资金，起到了鼓励和引导的作用，有利于调动农民投身于新农村建设事业中，有利于社会资金流向新农村建设的热潮中，从而形成合力，达到事半功倍的效果。

社会主义新农村建设，需要充分发挥农民主体和国家主导的作用。在当前农民的收入还不高、投入能力还有限的情况下，缺乏政府的引导和支持，农村“一事一议”很难开展。可将财政奖补资金与农民筹资筹劳进行整合，对村民“一事一议”筹资筹劳修建农田水利设施、乡村道路等公益事业给予必要的财政奖补资金支持。可采取在人均筹资限额内，由乡镇和部门采取项目补助、以奖代补等形式引导农民参与“一事一议”筹资筹劳，既保证财政奖补资金落到实处，又可解决农民筹资筹劳规模小的问题，调动农民参与新农村建设的积极性。

4、实行全程监控

《办法》明确规定，农村“一事一议”实施过程和结果要由群众全程参与监督，但有的村社实施过程中没有真正做到这一点。因此，在实施“一事一议”财政奖补项目的过程中，必须做到从立项、审核到实施、竣工和验收，都阳光操作，民主管理，保证质量，增加透明度和信任度，确保议事程序民主。做到对所筹资金和劳务的使用情况在事前、事中、事后三个环节及时向村民张榜公布，接受群众监督。一是建立财务公开制度。“一事一议”财政奖补项目建设的内容、筹资筹劳的数量、财政奖补的金额等应作为村财务公开内容，及时向村民公布。二是建立档案管理制度。县、乡镇应建立“一事一议”财政奖补项目档案或数据库，将村民“一事一议”筹资筹劳的会议记录、村民签字、筹资筹劳方案、财政奖补项目的申请表等相关原始材料汇总归档，规范管理。三是建立监督检查制度。农村综合改革领导小组办公室和财政、农业部门应对“一事一议”财政奖补项目及资金使用的合规性、规范性和有效性进行检查。检查监督应突出四个重点：一是以自然村为单位，范围是村内户外。二是必须是公益事业，与村民利益切实相关。三是群众自愿，“一事一议”召集自然村村民或村民代表讨论。四是公开项目内容、工程概况、施工期限和村民筹资、社会捐赠、乡镇投入、部门帮扶和财政奖补情况。农村综合改革部门应加强监督，严格把关，发现问题及时纠正。

5、解决遗留问题

农村涉及土地纠纷、林权纠纷等遗留问题仍有不少未解决，影响了农民参与“一事一议”财政奖补项目实施的积极性，往往会造成你决定的事项我不执行，形成决议的我不买账，意见不一致，达不成共识就难以顺利实施。因此，解决好农村遗留问题，既是农民的迫切期盼，也是确保“一事一议”财政奖补项目顺利开展的重要保障。

6、壮大农村经济

发展状大农村集体经济，增加集体收入，是做好农村“一事一议”的重要方面，也是农村“一事一议”财政奖补项目得以顺利实施的基础。只有集体经济发展了，村上的财政实力增强了，才能最大限度地减少“一事一议”财政奖补项目向农民筹资的额度，才有利于农村“一事一议”财政奖补项目的顺利开展。

7、完善村级公益设施管护体制

农村村级组织应建立健全村内公益事业设施管护体制，做到建管结合，确保已建成的村内公益事业发挥应有的效能，让农民长期受益。克服重建设、轻管理，重使用、轻养护的问题，防止已建成的村内公益事业设施因管理不当、养护不力，建成不久即受到损害和破坏，挫伤农民筹资筹劳的积极性。按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则，明确村级公益设施的所有权，落实养护责任主体。农村公益事业“一事一议”财政奖补形成的资产，归项目议事主体所有，由村级组织负责管理和养护。

通过对农村公益事业建设“一事一议”财政奖补的意义、存在的问题和做好农村公益事业“一事一议”财政奖补的意见进行研究，笔者认为做好农村公益事业“一事一议”财政奖补首先应解决农村解决遗留问题，解决农村公益事业“一事一议”事难议、议难决和决难行的问题。这些问题解决了，政府再加大宣传力度，并在政策上给予资金支持，在此基础上，农村综合改革部门积极做好指导示范，对整个农村公益事业建设“一事一议”财政奖补过程实行全程监控。做到“四个确保、四个严防”，即：确保农村公益事业建设“一事一议”制度不断完善，确保最大限度发挥财政奖补资金的引导作用，确保规范管理和及时兑现财政奖补资金，确保农民群众直接受益。严防将“一事一议”财政奖补项目变成加重农民负担的工程，产生新的乡村债务，严防将“一事一议”财政奖补项目变成上级立项、农民配套的钓鱼工程，严防将“一事一议”财政奖补项目变成劳民伤财的形象工程，严防平调、挪用筹集的资金、劳务及财政奖补资金的违规行为。这样，农村公益事业建设“一事一议”财政奖补的问题应该可以得到彻底解决。

（王安才）

通讯处：657400云南省大关县财政局