——中国（海南）改革发展研究院农村土地制度问卷调查

夏锋　张娟

我国的改革是从解决农村土地制度问题打开缺口的。改革开放30年后，农村土地制度日益成为诸多矛盾的焦点。2008年9月，中改院组织了百名专家关于农村土地制度改革问卷调查。本次问卷调查从5个方面设计了38个问题，涉及当前农村土地所有权、承包经营权和使用权、土地征用、土地流转、土地财产性收入等方面的内容。

　　一、农村土地制度改革要有利于维护农民的土地权益

　　1.产权主体缺位和土地流转机制不健全是当前农村土地制度存在的突出问题。调查显示，64.6%的专家认为产权主体缺位是当前农村土地制度存在的主要问题，63.7%的专家认为土地征用制度不规范是当前农村土地制度存在的主要问题，还有近50%的专家认为农村土地流转机制不健全是农村土地制度存在的突出问题。另外，还有专家认为当前土地制度存在农民行使土地权利得不到保障（33.6%）、土地市场发育不健全（24.8%）、农民土地使用权不完整（23%）等问题。

　　2.保护农民土地权益关键是赋予农民土地财产权。88.5%的专家认为，制定和修改相关法律政策，并尽快出台相应的实施细则是保护农民土地权益的主要措施；66.4%的专家认为，鼓励发展各类农民组织是维护农民土地权益的主要措施，以上两项的认同度都超过了50%。有45.1%和44.2%的专家分别认为，推进政府职能转变、提高农民自身法律水平和保护意识是维护农民土地权益的主要措施。另外，有专家建议，要严格规范政府行为，尤其是采取措施有效限制基层政府侵害农民土地权利的行为。还有专家指出，保护农民土地权益关键是赋予农民土地财产权，把地权还给农民。3.对传统的农村土地集体所有制进行产权结构变革。专家对未来农村土地制度改革的争论较大，认同度均在50%以下。30.3%专家认为农村土地改革不应触动所有制，但需要对产权结构进行根本变革；17.4%的专家认为未来农村土地改革的方向或目标就是把土地产权交给农民；16.5%的专家认为农村土地制度只需要稳定和完善家庭承包责任制；10.1%的专家提出土地集体所有，农民永佃的建议。另外，还有专家建议，应明确土地产权，并从法律上界定承包经营权属于物权；最大限度地弱化村干部和乡镇以上政府处置村集体土地的权力，强化农民集体对土地的处置权；保证农民现有的土地权利不被侵犯。

　　二、加快推进农村土地集体所有权制度的改革

　　1.农村土地集体所有权的边界不清。49.1%的专家认为，农村土地“集体所有”边界不清，实质上是一个模糊的概念。有专家指出，农村土地确实为村民小组所有，但基层政权对农民集体土地权利的干预过多。

　　2.农村土地集体所有权需进一步界定。专家对农村集体土地所有权存在的问题的认同度较高，按选择人数排序，位于前五位的分别是：所有权权能残缺(75%)；所有权客体界定不清(56.3%)；权利和义务不明确，缺乏可操作性(50.9%)；集体土地所有权多级所有，主体不明晰(50%)；集体土地所有权主体代表法律地位不明确(50%)。另外，有专家认为，土地名义归属并不重要，重要的是农民缺少有组织的权利主体，没有办法有效行使权利。

　　3.将土地使用权永久下放给农户。专家对农村土地集体所有制的改革提出了不同的建议。按选择人数从高到低排序，分别是：将土地使用权永久下放给农户，农户成为土地物权最终的、完整的拥有者，并可以继承、转让、抵押和交易(58.9%)；对现行有关农村土地的法律、法规进行重大修改（57.1%）；建立完备的土地管理档案，地方政府和乡村自治组织及其代表人都无权再以任何借口、理由对农户的土地进行单方面处置（55.4%）。另外，有专家建议，完善农村土地所有权制度，关键是提高农民维护土地权益的能力，同时在法律上，为农民提供有效的救济手段。

　　三、农民土地使用权需要制度保障

　　1.当前农民土地使用权性质尚不清晰。调查显示，68.3%的专家认为农民土地使用权应该是“物权”，24%的专家认为应该是用益物权，只有不到5%的专家认为应该是债权。但现实与理论相差甚远，只有14.1%的专家认为现实中农民土地使用权是“物权”，40%的专家认为是用益物权，还有32.9%的专家认为还只是债权。

　　2.农民土地使用权诸多问题与土地制度设计缺陷相关。调查显示，赋予农民长期而有保障土地使用权的难点主要表现在四个方面，一是承包期内调整土地（85.8%）；二是政府侵占农民权益（85%）；三是政府违规征地（54.9%）；四是发包方以各种名义收回土地（53.1%）。以上四项的认同度都超过了50%。

　　农民土地使用权诸多问题的出现不能不说与土地制度设计缺陷相关。52.7%的专家认为，尽管《农村土地承包法》规定承包期内发包方不得调整承包地，但又规定在某些“特殊情形”下进行有限调整，客观上造成了农民土地使用权的不稳定；47.3%专家认为，该法提供了解决土地纠纷的仲裁机制，但并没有颁布任何管理这种机制的具体规定，导致解决土地纠纷的难度很大；43.6%的专家认为，该法对土地抵押进行了严格限制是重要的缺陷；40.9%的专家认为，该法和我国有关土地登记注册原则之间存在明显冲突；36.4%由于农村土地承包给农户，其权利属于所有的家庭成员，该法对这种共同拥有的权利是否应分割给单个的成员没有规定，事实造成了妇女难以平等分享土地使用权。

　　3.以土地使用权有偿转让和界定产权主体来稳定农村土地使用权。农民对稳定土地使用权与平均占有土地之间的矛盾，以及“人多地少”之间的矛盾，一直是稳定农民土地使用权的两个突出矛盾。对于第一个矛盾，专家建议，一是通过土地使用权有偿转让，逐步实现土地调整的市场化（70.6%）；二是在界定产权主体的同时，严格界定“集体”成员的边界，限定享有“承包权利”的群体（67%），以上两项认同度都超过了60%。对于第二个矛盾，68.2%的专家建议用规范的土地使用权流转市场取代行政调整手段（有专家认为现在是解决土地使用权问题的最好时机）；55.5%的专家建议加快农村非农产业和城市化发展，扩大非农就业机会。

　　4.新阶段要强化和保障农民土地使用权。67.3%的专家建议应强化农民土地的使用权，弱化农村土地的集体所有权。专家从三个方面提出了具体建议：

　　一是对现有的法律作相应的修改。按照选择人数排序，前五项分别是取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款，允许农地使用权进行抵押，并出台配套措施，防范风险(57%)；对土地重新调整予以清晰和明确的限制，详细列出哪些是属于可以视为土地调整依据的“特殊情况”(48.6%)；设计和颁发统一的土地承包合同和土地证书，使其包括农村土地承包法的核心条款（46.7%）；起草土地登记的监管条例，建立农村土地登记系统（43.9%）；颁布有关解决土地纠纷仲裁的规定，并着手建立仲裁委员会（38.3%）。

　　二是扩大农村土地使用权。专家认为，土地使用权主要应由四项权利构成，即自主利用和经营权（如转包、转让、租赁等权利）（83.9%）；当承包地依法被征用、占用时，有权依法取得相应的补偿（72.3%）；排他占有权（如抵押、继承、担保等权利）（66.1%）；剩余产品分配权（53.6%），以上四项权利的认同度超过了50%。另外，还有48.2%的专家认为，土地使用权最重要的应包括优先承包权。

　　三是调整农村土地使用权的期限。超过半数的专家认为，不应再规定具体的期限，而是应赋予农民永久的土地使用权；21.8%的专家认为土地使用权的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的专家认为土地使用权期限应为50年或70年。还有专家认为，不应对土地使用权期限作死规定，应当是一种灵活的使用权，根据双方的意愿灵活处理，或根据各地农村社会经济发展的状况及产业发展的实际，让集体和农民民主（如2/3的多数）决定。

　　四、征用农村土地关键是保护农民权益

　　1.农地征用制度存在缺陷。认同度超过50%的分别是：征地收益分配不合理（79.1%）；征地补偿标准低（68.2%）；征地补偿费的测算方法不合理（60%）；土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出（59.1%）；缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定（59.1%）；失地农民得不到妥善安置（59.1%）。另外，39.1%的专家认为征地补偿因土地用途或类型而异，违背了公平对待土地拥有者的原则；20.9%的专家认为有些大类的农村土地（包括林地和草地）被排除在外。造成利益分配不均。

　　地方政府热衷于土地征用，成为近年来农地征用过程中各种矛盾的重要原因之一。71.3%的专家认为是由于现行的财税体制不完善，客观造成了地方政府对土地财政的过分依赖；60.4%的专家认为，以GDP为主要指标的政绩考核机制刺激了地方政府通过征地来上大项目、大工业。另外，还有专家认为土地征用程序的法律规制不健全（27.9%）、土地要素市场改革滞后（21.6%）、土地征用的监管不力（12.6%）也是造成地方政府热衷于土地征用的原因。

　　2.完善农地征用制度的关键是赋予农民维护自己权益的能力。63.1%的建议，改善农地征用过程的首要措施是提高农民在征地过程中的谈判地位，赋予农民维护自己权益的能力。认同度超过50%的分别还有：清晰界定公共利益，采用列举、清单等方式明确界定公共利益的范畴（62.2%）；严格控制地方政府的征地权力（58.6%）；完善征地程序，提高征地过程中的透明度（52.3%）。另外，还有专家认为应提高补偿标准（49.5%）；确保征地补偿款发放给农民（45%）；以物权规范土地征用（41.4%）；大力发展农地交易市场（36.9%）；构建和完善司法救助体系，缓和政府与失地农民的紧张关系（34.2%）；放开土地一级市场，允许以营利性为目的经营性用地直接入市（29.7%）等也是改进农地征用的主要措施。

　　3.“土地换社保”不是长期的制度安排。专家对此做法存在明显争论。34.5%的专家认为“土地换社保”是在农村公共服务体制尚未建立和公共财政制度还不完善的制度背景下的一种过渡办法；33.6%专家认为“土地换社保” 既是政府卸责与城乡二元制度惯性的表现，也是地方政府利诱农民放弃土地承包经营权的诱饵；24.5%的专家认为“土地换社保”是安置失地农民的一种保障措施，也是统筹城乡发展，促进农村土地规模经营的重要举措。

　　五、当务之急是规范土地流转的相关制度

　　1.土地流转过程中农民权益得不到有效保障。调查显示，土地流转过程中存在的主要问题，一是收益分配不规范，农民权益得不到保障（84.7%）；二是流转中违法、违规问题比较严重（71.2%）；三是政府的行政性干预大（60.4%）。以上三个选项的认同度都超过了50%。

　　对于农地流转中产生诸多问题的原因，72.1%专家认为，缺乏明确的土地产权是问题的根源；59.5%的专家认为是国家垄断稀缺的土地资源，农村土地市场发育严重滞后造成的；58.6%的专家认为缺乏合理的土地流转价格体系也是重要原因之一。还有专家指出，造成以上问题的主要原因在于地方政府干预过多，农民权利得不到尊重。

　　2.农村集体建设用地直接进入市场。调查显示，57.7%的专家赞成农村集体建设用地（尤其是经营性集体用地）直接进入市场，其中，55.4%的专家认为目前时机已经成熟，应尽快推开。另外，也有近1/3的专家明确表示反对。有专家认为，在不具备成熟农地流转市场的条件下，农村集体建设用地不宜直接入市。

　　3.创新土地流转方式。专家对农地流转方式有不同的看法。

　　对“公司+农户”的看法。57%专家认为“公司+农户”有效的促进了农民土地使用权的流转，增加了农民收入。但也有43%的专家表达了不同的看法，其中13%的专家认为“公司+农户”成为公司与农民争地的主要来源，例如，有专家指出，“公司”往往是外生的，甚至是地方政府主导的，本质上与农民不是利益共同体。还有专家指出，要反思这些年来“公司+农户”的做法，通过规范运作、有效监督，使这种形式真正惠利于农。

　　鼓励土地股份制试点。调查显示，71.8%的专家对土地股份制表示支持，只有9.1%的专家明确表示反对。有专家认为，国家现行的土地法律制度不作根本性的改革，各地开展的土地股份制试点只能是“瞎忙活”。

　　六、支持广大农民获得土地财产性收入

　　1.土地尚未发挥财产性功能。专家对未来10年土地的主要功能的预测中，并不看好土地的财产性功能,认为土地对农民来说还主要是发挥生产功能和保障功能。40.9%的专家认为，之所以土地未能成为农民财产性收入的主要来源，主要是受制于当前土地制度。但也有36.4%的专家认为，发挥土地的财产性功能必须认真贯彻现有的法律制度。只有不到20%的专家认为，土地已经成为农民财产性的主要来源。

　　2.扩大农民宅基地的使用权。农民最重要的财产——住房，由于受宅基地使用权制度缺失和限制，所引发的矛盾越来越多。调查显示，目前农民宅基地面临的主要问题主要表现在三个方面，一是不清晰的土地权利期限(66.1%)，二是保护农村宅基地权利法律的缺失(58.7%)，三是对转让的过度限制(51.4%)。以上三个选项的认同度都超过了50%。另外，分别有37.6%和30.3%的专家认为，对土地抵押的限制、不明晰的补偿条款也是宅基地使用权存在的问题。

　　针对目前宅基地存在的问题， 67%的专家认为法律应取消对农民宅基地转让的种种限制，81.5%的专家赞成在适当时候允许市民到农村购买农村住房， 82.7%的专家赞成农村宅基地（包括地上房屋）可以抵押。